II SAB/Wr 60/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi A. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania A. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, gazu i wlz na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w J., gmina C. W petitum skargi wniósł o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakreślonym przez sąd terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonemu organowi zarzucił rażące naruszenie art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej zw. k.p.a.) tj. rozpoznanie sprawy z rażącym naruszeniem prawa, tj. - wielokrotnym przekroczeniem terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a., a także terminów wskazywanych przez organ w zawiadomieniach kierowanych do strony. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu 19 sierpnia 2019 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego przekazał do Wojewody Dolnośląskiego jako organu II instancja odwołanie wniesione przez innego uczestnika postępowania od decyzji wydanej na wniosek strony skarżącej przez Starostę Powiatu Wrocławskiego nr 2443/2019 z dnia z dnia 23 lipca 2019 r. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania przez organ. Tymczasem w niniejszej sprawie organ rozpoznaje je z rażącym naruszeniem prawa, tj. wielokrotnym przekroczeniem w/w terminu. Nadto, nie wskazuje nawet terminu na załatwienie sprawy stosownie do wymogu z art. 36 § 1 k.p.a. Skarżąca strona podkreśliła, że już w dniu 23 października 2019 r. wskazywała na piśmie do organu odwoławczego na potrzebę rozpoznania odwołania w ustawowych terminach i bez zbędnej zwłoki z uwagi na interes strony postępowania. Organ pismem z dnia 28 października 2019 r. wyznaczył termin na rozpatrzenie odwołania do 31 grudnia 2019 r., następnie pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r. - nie wskazując w treści pisma konkretnej lub nowej przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie a jedynie "konieczność wnikliwego przeanalizowania odwołania". Co więcej termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. został znacząco wydłużony. Organ odwoławczy dopiero w dniu 30 marca 2020 r. zatem po upływie siedmiu miesięcy od otrzymania odwołania wraz z aktami postępowania, zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Czynność ta była w istocie konsekwencją jedynie zapoznania się z treścią odwołania, którym organ dysponował od września 2019 r., nie zaś jakiejkolwiek wnikliwej analizy lub dokonania jakichkolwiek innych szczególnych czynności przez organ odwoławczy. Zlecone czynności zostały wykonane przez Starostę Powiatu Wrocławskiego, który pismem z dnia 29 maja 2020 r. przedstawił organowi II instancji dokumenty przekazane przez stronę. Pomimo przeprowadzenia postępowania uzupełniającego Wojewoda Dolnośląski od czerwca 2020 r. nie przeprowadził jakichkolwiek czynności w postępowaniu odwoławczym, nie wskazywał stronie na przyczyny dalszego przedłużania postępowania. Ponadto, dopiero pismem z dnia 9 grudnia 2020 r. poinformował stronę, że planowany termin zakończenia postępowania odwoławczego to 15 stycznia 2021 r. Termin ten także jednak nie został dotrzymany pomimo faktu, iż organ odwoławczy dysponuje aktami postępowania łącznie przez okres ponad 20 miesięcy, zaś samo postępowania odwoławcze trwa 23 miesiące. W tych okolicznościach zasadnym jest przyjęcie, że organ odwoławczy prowadzi sprawę z rażącym przekroczeniem terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. oraz naruszeniem obowiązków określonych w art. 36 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że w dniu 19 sierpnia 2019 r. wpłynęło do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego odwołanie W. W. od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 2443/2019, z dnia 23 lipca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego (z wydzielonym lokalem użytkowym - warsztatem samochodowym) z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, gazu, wlz. Zawiadomieniami z dnia 28 października 2019 r. oraz 30 grudnia 2019 r., Wojewoda Dolnośląski poinformował strony o nowym terminie rozpoznania sprawy, tj. do dnia 31 grudnia 2019 r. oraz 31 marca 2020 r. Postanowieniem nr O-160/20, z dnia 30 marca 2020 r. Wojewoda Dolnośląski zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Pismem z dnia 29 maja 2020 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego przesłał uzupełnione 4 egzemplarze budowlane wraz z wyjaśnieniami inwestora. Wojewoda wyjaśnił, że zawiadomieniem z 17 grudnia 2020 r. poinformował, że na podstawie art. 15 zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm., zw. dalej jako ustawa COVID-19) został wstrzymany na okres 30 dni bieg terminów postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę. Odpowiednio też w okresie od I do VI 2021 r. wojewoda zawiadamiał o wstrzymywaniu terminów załatwiania spraw stosując art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19. Dodatkowo Wojewoda poinformował, że na termin załatwienia niniejszej sprawy wpłynęła bardzo trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych oraz duża liczba spraw przypadających na jednego pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zw. dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przy kontroli przez sąd przewlekłości postępowania ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16). Nadto, w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). W ocenie Sądu w realiach rozstrzyganej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Kontroli tut. Sądu podlegała zarzucona Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, gazu, wlz na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w J., gmina C. Wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd odnotował w pierwszej kolejności fakt, iż w czasie jaki upłynął między wniesieniem odwołania (sierpień 2019 r.), a złożeniem skargi (lipiec 2021 r.) minęły niemal 2 lata, a podejmowane przez Wojewodę czynności w sprawie miały miejsce w znacznych odstępach czasu. Wspomnieć należy, że chociażby od samego wpłynięcia odwołania do dnia podjęcia przez organ odwoławczy pierwszej czynności w sprawie – tj. zawiadomienia stron o przewidywanym terminie do 31 grudnia 2019 r. na zajęcia przez organ stanowiska upłynęło ponad 2 miesiące. W tym czasie organ pozostał zupełnie bierny w sprawie, nie podejmując absolutnie żadnych czynności, zaś w odpowiedzi na skargę nie wskazał żadnych – poza kadrowymi – przyczyn swojej opieszałości, której stan utrzymywał się de facto do marca 2020 r. W dniu bowiem 30 marca 2020 r. Wojewoda wydanym przez siebie postanowieniem zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Niniejsze Starosta wykonał w czerwcu 2020 r. Pomimo jednak wpływu w dniu 2 czerwca 2020 r. żądanych przez organ odwoławczy dokumentów nie podjął on żadnych czynności ukierunkowanych na rozpoznanie wniesionego odwołania pozostając w przewlekłości kolejnych 6 miesięcy. Dopiero w dniu 17 grudnia 2020 r. powołując się na rozwiązania ustawy COVID-19 poinformował strony o wstrzymaniu terminów załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych i dalej wydawał przez następne pół roku kolejne zawiadomienia o wstrzymaniu terminów postępowania odwoławczego w związku z panującą sytuacją epidemiczną. Zapoznając się z nadesłanymi aktami sprawy oraz udzieloną odpowiedzią Sąd nie znalazł podstaw do usprawiedliwienia niniejszej absencji, jak również w żaden sposób brak należytej aktywności ze strony organu w tym czasie nie został usprawiedliwiony przez Wojewodę. Nie sposób więc przyjąć, aby postępowanie prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego wolne było od uchybień, które w oczywisty sposób miały wpływ na jego sprawność i skuteczność. Sąd ma świadomość, że sprawy dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę mają z reguły charakter skomplikowany i wymagają czasochłonnej analizy projektu budowlanego przez pryzmat obowiązujących przepisów. Rezultatem takich czynności jest niejednokrotnie stwierdzenie konieczności usunięcia w toku postępowania nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, co zresztą miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Tego rodzaju okoliczności nie stanowią jednak podstaw do zaakceptowania sytuacji, w której odwołanie od decyzji jest rozpatrywane przez tak długi czas. W tym okresie właściwie jedyną merytoryczną czynnością w sprawie było wydanie przez Wojewodę wspomnianego postanowienia z dnia 30 marca 2020 r. Poza nią cała aktywność Wojewody koncentrowała się w zasadzie na wyznaczaniu nowych terminów załatwienia sprawy, wstrzymywaniu biegu terminów. Zaniechanie w takich warunkach rozstrzygnięcia sprawy stanowiło jednoznaczny przejaw przewlekłości, której nadto w ocenie Sądu trzeba przypisać charakter rażącej będącej kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, CBOSA). W okolicznościach sprawy Sąd stwierdził istnienie podstaw do przypisania przewlekłości wojewody tego rodzaju szczególnej kwalifikacji. Dotyczy to zwłaszcza okresu od wniesienia odwołania – tj. sierpień 2019 r. do podjęcia pierwszej czynności w sprawie – tj. 28 października 2019 r. oraz okresu od wpłynięcia uzupełnionych materiałów dowodowych – czerwiec 2020 r. do grudnia 2020 r., kiedy to organ nie podjął w sprawie żadnych działań. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia co do trudnej sytuacji kadrowej, znacznej ilości postępowań administracyjnych oraz dużej liczby spraw przypadających na jednego pracownika. Właściwa organizacja zadań i zapewnienia odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Zwrócić należy jednak uwagę, że jakkolwiek faktyczny okres procesowego zastoju był w tym przypadku zbyt długi, to jednak okres od I do VI 2021 r. nie mógł stanowić podstawy do negatywnej kwalifikacji opieszałości organu z uwagi na treść art. 15zzzzzn1 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jak wynika z akt administracyjnych, wojewoda w okresie od I do VI 2021 r. korzystał z uregulowanej w powołanym przepisie instytucji wstrzymania biegu terminów załatwienia sprawy, co oznacza, że okres ten nie mógł stanowić podstawy do wywodzenia wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, co orzeczono w pkt I i III sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. wskazanej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi, tj. zwalczania opieszałości organu. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).