II SAB/Wr 60/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. I. i I. I. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wykonania określonych obowiązków I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. I. i P. I. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") postępowania w sprawie wykonania określonych obowiązków i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] marca 2016 r. do PINB wpłynęło pismo I. I. i P. I. z dnia [...] marca 2016 r., w którym zwrócili się oni o weryfikację realizacji inwestycji leżących w obrębie miasta C., działki nr [...] należącej do D. Ś. oraz [...] stanowiącej współwłasność I. I. i P. I. oraz D. Ś. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. PINB, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r, poz. 267 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), zawiadomił I. I. i P. I. oraz D. Ś. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zgodności z prawem przeprowadzonych robót budowlanych i rozbiórkowych oraz legalności użytkowania obiektów, usytuowanych na działce nr [...], w miejscowości C. PINB decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej jako: "p.b."), art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia przy przebudowie budynku gospodarczego w związku z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania budynku, położonego w C., przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...] miasta C., nałożył na D. Ś., obowiązek dostarczenia następujących dokumentów: 1 inwentaryzacji stanu istniejącego wraz z ekspertyzą techniczną wykonanych robót budowlanych oraz wskazaniem planowanych do wykonania robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego (dawnej stodoły), opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 2 czterech egzemplarzy projektu budowlanego przebudowy budynku gospodarczego przystosowanego do określonej planowanej nowej funkcji wraz z wymaganymi na podstawie przepisów szczególnych uzgodnieniami i opiniami, opracowanego w/g zasad określonych w art. 5 i z uwzględnieniem przepisów art. 32 ust.1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. p.b.; w terminie do dnia [...] sierpnia 2016 r. Następnie decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 2 p.b., art: 104 k.p.a. po rozpatrzeniu sprawy wykonywania robót budowlanych w budynku gospodarczym z dachem dwu-spadowym (w układzie połaciowym w stosunku do drogi), na działce nr [...] w miejscowości C., wskazujących na przystosowanie do nowej funkcji bez wymaganego prawem pozwolenia nakazał D. Ś., przywrócenie budynku gospodarczego - dawnej stodoły, położonego w C. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...] miasta C., do stanu poprzedniego poprzez: 1 rozbiórkę nowo zamontowanych okien i zamurowanie otworów okiennych w całym budynku w ilości 8 szt., 2 likwidację pomieszczenia na poddaszu wraz z powstałym stropem i schodami prowadzącymi do ww. pomieszczenia, 3 rozbiórkę nowo zamontowanych drzwi zewnętrznych z doprowadzeniem otworu wejściowego do stanu poprzedniego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych bez stosownego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora D. Ś. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Z uwagi na niedostarczenie przez inwestora nałożonych powyższą decyzją zobowiązań, PINB wydał decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w trybie określonym w art. 51 ust. 3 pkt. 2, p.b. - zaniechania robót budowlanym w budynku gospodarczym - dawnej stodoły. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.- D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako: "DWINB") uchylił decyzję PINB nr [...] - w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Następnie decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. i P. I. od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] listopada 2017 roku, nakazującej D. Ś., przywrócenie budynku gospodarczego - dawnej stodoły, położonego w C. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...] miasta C., do stanu poprzedniego poprzez: 1. rozbiórkę nowo zamontowanych okien i zamurowanie otworów okiennych w całym budynku w ilości 8 sztuk; 2. likwidację pomieszczenia na poddaszu wraz z powstałym stropem i schodami prowadzącymi do ww. pomieszczenia; 3 rozbiórkę nowo zamontowanych drzwi zewnętrznych z doprowadzeniem otworu wejściowego do stanu poprzedniego; utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku skargi I. I. i P. I. na decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wydanej przez DWINB tut. Sąd wyrokiem z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 185/18 w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz w pkt II uchylił decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].07.2018 r. PINB wstrzymał użytkowanie samowolnie zmienionej funkcji sposobu użytkowania budynku gospodarczego – dawnej stodoły na budynek usługowo handlowy – wulkanizacja, pomoc drogowa, sprzedaż i montaż szyb samochodowych oraz akumulatorów w m. C. ul. [...] na działce nr [...] oraz nakazał inwestorowi dostarczenie określonych dokumentów. W dniu [...] sierpnia 2018 r. PINB przeprowadził kontrolę obiektu budowlanego w trakcie użytkowania. Pismem z dnia [...] października 2018 r. I. I. i P. I. wnieśli do DWINB zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB. Postanowieniami z [...] listopada 2018 r. (nr [...]) oraz z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) DWINB wyznaczył PINB 30-dniowy termin do załatwienia sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Decyzjami z dnia [...] stycznia 2019 r. (nr [...] oraz nr [...]) PINB nakazał D. Ś. wykonanie określonych obowiązków oraz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W wyniku odwołań od powyższych decyzji I. I. i P. I. DWINB decyzjami z dnia [...] marca 2019 (nr [...] oraz nr [...]) uchylił wskazane decyzje PINB oraz przekazał sprawy do ponownego rozpoznania (decyzje wpłynęły do PINB w dniach [...] marca 2019 r. oraz [...] marca 2019 r.). Pismem skierowanym do DWINB z dnia [...] maja 2019 r. I. I. i P. I. zakwestionowali bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB. Postanowieniami z [...] czerwca 2019 r. (nr [...] oraz nr [...]) DWINB wyznaczył PINB 30-dniowy termin do załatwienia sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Pismem z dnia [...] października 2019 r. I. I. i P. I. (dalej jako: "strona skarżąca") wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB postępowania w sprawie wykonania określonych obowiązków i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wskazać należy jednak, że skarga wpłynęła do tut. Sądu dopiero w dniu 17 stycznia 2022 r. Sądowi z urzędu wiadome jest, że PINB czterokrotnie ukarany został grzywną za nieprzekazanie sądowi skargi i akt sprawy (postanowienia tut. Sądu z dnia 5 czerwca 2020 r., II SO/Wr 1/20, z dnia 1 grudnia 2020 r., II SO/Wr 7/20, z dnia 12 lipca 2021 r., II SO/Wr 4/21 oraz z dnia 14 marca 2022 r., II SO/Wr 24/21). W odpowiedzi na skargę PINB wyjaśnił, że za opóźnienie w załatwieniu przedmiotowej sprawy odpowiedzialny był dotychczasowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który został odwołany w dniu [...] listopada 2021 r Końcowo wyjaśniono, że opóźnienie spowodowane było faktem, że merytorycznie sprawą zajmował się wyłącznie odwołany już Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który to nie udostępniał akt niniejszej sprawy oraz nie wydawał dyspozycji pracownikom inspektoratu w związku z tą sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona kontrola sądowa w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB wykazała zasadność wniesionej skargi. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność i przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku/odwołania/zażalenia, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Według art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość PINB. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i bezczynność. Świadczą o tym okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a w szczególności zasadniczo statyczny charakter przewlekłości i bezczynności w sprawie. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy i dotychczasowy okres zwłoki. (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż samo postępowanie w sprawie toczy się już od 2016 r., a więc jest dobrze znane organowi. Ponadto uwzględnienia wymaga również fakt, że organowi aż czterokrotnie wymierzano grzywnę za nieprzekazanie skargi oraz akt sprawy do sądu (postanowienia tut. Sądu z dnia 5 czerwca 2020 r., II SO/Wr 1/20, z dnia 1 grudnia 2020 r., II SO/Wr 7/20, z dnia 12 lipca 2021 r., II SO/Wr 4/21 oraz z dnia 14 marca 2022 r., II SO/Wr 24/21). O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. uwzględniając kwotę uiszczonego wpisu od skargi (pkt IV sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.