II SAB/Wr 623/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2500 (słownie: dwa tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 27.08.2021 r. M. K. (dalej jako: skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako: organ, wojewoda) w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1-2 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., pełnomocnik skarżącego zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania; 2. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt do organu; 4. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. 154 § 6 od organu sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł; 5. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przypisanych. Pełnomocnik skarżącego uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczyła przewlekłości wojewody w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga została poprzedzona skierowaniem ponaglenia z 20.07.2021 r. Tym samym zgodnie z dyspozycją art. 53 § 2b p.p.s.a., spełniony został warunek formalny do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pojęcie przewlekłości definiuje art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z powyższym przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną zasadę, że sprawa winna być przez organ administracji publicznej rozpatrzona bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W tym miejscu wskazać należy, że w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca oraz zezwolenia na pracę zastosowanie mają ogólne terminy załatwienia spraw określone w przepisach art. 35-36 k.p.a., a ustawa o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35) nie reguluje odmiennie kwestii terminów załatwienia sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości zawarta w art. 12 k.p.a. Mówi on, że organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (§1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§2). Realizacji tej zasady służą wcześniej wspomniane terminy. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami przekazanymi przez organ stwierdził, że wojewoda dopuścił się przewlekłości w przedstawionym rozumieniu. Skarżący złożył osobiście w dniu 22.05.2018 r. wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, załączając do niego szereg dokumentów do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Pierwsze czynności w sprawie wojewoda podjął 12.02.2020 r., podczas wizyty w pełnomocnika skarżącego ustanowionego w postępowaniu administracyjnym, wyznaczając przewidywany termin zakończenia postępowania na 12.05.2020 r, wzywając skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku i informując o możliwości otrzymania stempla do paszportu. W tym samym dniu wojewoda zwrócił się do służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismami z 26.10.2020 r. i 23.11.2020 r. pełnomocnik skarżącego złożył do organu wniosek o przyśpieszenie postępowania w sprawie. Następnie wojewoda 16.02.2021 r. wyznaczył nowy przewidywany termin zakończenia postępowania na 16.03.2021 r. oraz wezwał skarżącego do złożenia dokumentu potwierdzającego, że posiada on zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu Wobec znacznego upływu czasu od złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pismem z 20.07.2021 r. (data wpływu 27.07.2021 r.) pełnomocnik skarżącego nadesłał do organu ponaglenie. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że - na dzień wniesienia skargi – wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36, art. 8, art. 9 oraz art. 12 k.p.a. Okres zwłoki organu, który przez ponad dwa lata nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia znacząco przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie wojewody. Powołana przez organ przyczyna opóźnienia w załatwieniu sprawy, która ma swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym jego możliwości kadrowych, nie stanowi okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości. Problemy w organizowaniu pracy związane z obiektywnymi trudnościami np. z pozyskaniem kadry pracowników nie mogą ograniczyć prawa strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia naruszenia tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Oceniając opieszałość organu w załatwieniu wniosku skarżącego wojewodzie trzeba postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd zobowiązany jest do oceny czy przewlekłość lub bezczynność miały postać kwalifikowaną tj. czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O zaistnieniu rażącej postaci przewlekłego prowadzenia postępowania można mówić w sytuacji, gdy wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Oznacza to wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, która ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa (wyrok NSA z 27.05.2021 r., I FSK 644/21). O przewlekłości kwalifikowanej świadczy w szczególności potrzeba przymuszenia organu przez stronę postępowania administracyjnego do wydania decyzji przez złożenia skargi do tut. Sądu oraz naruszenie obowiązków wynikających z przepisu art. 35 i art. 36 k.p.a. Sytuacji w jakiej znalazł się skarżący w niniejszej sprawie oraz trudności z jakimi musi się mierzyć cudzoziemiec czekający na wydanie zezwolenia na pobyt i pracę nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Wojewoda całkowicie zignorował obowiązki wynikające z zasad oraz przepisów k.p.a., w związku z czym Sąd orzekł jak w pkt II sentencji. Jednocześnie wobec wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu administracji do wydania aktu kończącego postępowanie, co ma uzasadnienie w treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czemu dał wyraz w pkt III sentencji. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związanym wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 2.500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony w postępowaniu administracyjnym), jak i trudności z jakimi cudzoziemiec musi się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).