II SAB/Wr 63/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Starosty J. w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na remoncie i przebudowie budynku usługowo-mieszkalnego I. zobowiązuje Starostę J. do załatwienia wniosku strony z dnia 4 lipca 2012 r., złożonego w organie w dniu 5 lipca 2012 r., w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty J. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. . U Z A S A D N I E N I E A. sp. z o.o. złożyła skargę na bezczynność Starosty J. w przedmiocie nie załatwienia wniosku strony o udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "remont wraz z przebudową budynku Centrum Turystyki Aktywnej w P.. Powołując się na art. 3 § 2 plt 8, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zarzuca naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na przywołane unormowania strona skarżąca wnosi o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy z wniosku A. sp. z o.o. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "remont wraz z przebudową budynku Centrum Turystyki Aktywnej w P." w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Na uzasadnienie skarga podnosi, że w toku postępowania administracyjnego w dniu 21 maja 2012 r. spółka A. złożyła w Starostwie Powiatowym w J. Wydział Architektury Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej wniosek o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Remont wraz z przebudową budynku Centrum Turystyki Aktywnej w P.". W dniu 25 maja 2012 r. organ wezwał do uzupełnienia tego wniosku wskazując braki, które należy uzupełnić, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Strona uzupełniła wszystkie braki wskazane w piśmie z dnia 25 maja 2012 r. poza jednym, a mianowicie przez omyłkę nie uiszczono opłaty skarbowej od tego wniosku. W wyniku powyższego w dniu 27 czerwca 2012 r. wniosek ten pozostawiono bez rozpoznania, wskazując jako jedyną przyczynę brak uiszczenia opłaty skarbowej. W dniu 4 lipca 2012 r. spółka ponownie złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę - wskazując jednocześnie, że wszelkie dokumenty, których załączenie jest wymagane do wniosku znajdują się już w organie - złożone przy wniosku z 21 maja 2012 r. - oraz w ramach jego uzupełnienia. Od nowego wniosku spółka uiściła wymaganą opłatę skarbową. W dniu 9 lipca 2012 r. została mimo to wezwana do przedłożenia kompletnego wniosku wraz z dokumentami niezbędnymi do pozwolenia na budowę oraz - odrębnym pismem - poinformowana, że "dokumentacja w dalszym ciągu jest niekompletna i pozostaje do odebrania w siedzibie Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej, a materiały nie kompletne i niewłaściwie przygotowane nie mogą być opracowywane przez pracowników wydziału." Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. spółka wskazała, że wszelkie wymagane dokumenty zostały już złożone do organu - o czym świadczy fakt, że spółka uzupełniła zgodnie z wezwaniem pierwotny wniosek (poza opłatą), a jedyną przyczyną pozostawienia go bez rozpoznania był brak tejże opłaty. Oznacza to, że innych braków już nie było. Pozostało jedynie uwzględnienie złożonych przy pierwotnym wniosku dokumentów podczas rozpatrywania nowego wniosku. Mimo tego Starostwo Powiatowe w J. pismem z dnia 27 lipca 2012 r. odmówiło uwzględnienia dokumentów złożonych przy pierwszym wniosku, powołując się na zupełnie nieadekwatne w tej sytuacji art. 32 i 33 prawa budowlanego (wniosek złożył przecież inwestor, a wymóg dołączenia do wniosku dokumentów nie polega na konieczności ich fizycznego dołączenia do tego wniosku, skoro dokumenty te już w organie się znajdują i strona wyraźnie wskazuje, że wnosi o ich uwzględnienie). Poprzednia sprawa była rozpatrywana w starostwie powiatowym pod sygnaturą [...], nr rej. wniosków [...]. W konsekwencji spółka A. w dniu 7 września 2012 r. wniosła na podstawie art. 37 § 1 kpa do Wojewody D. zażalenie na bezczynność Starostwa Powiatowego w J.. Zażalenie zostało przesłane przez starostwo powiatowe do Wojewody D. pismem z dnia 13 września 2012 r. Wojewoda D. dotychczas nie wydał stosownego orzeczenia co oznacza, że od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę do dziś nie został on rozpoznany . Tym samym oba organy naruszyły art. 35 § 3 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą wart. 12 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy skarga (zdaniem strony skarżącej) jest uzasadniona stosownie do wykładni prawa dokonywanej przez sądy administracyjne. O bezczynności organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. można mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności." W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że 25 maja 2012 r. do Starostwa Powiatowego w J. wpłynął wniosek strony skarżącej, reprezentowanej przez M. P. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę określonej we wniosku jako "Centrum Turystyki Aktywnej w P., dz. nr [...], obręb [...]". Pismem z dnia 25 maja inwestor został wezwany do uzupełnienia i wyjaśnienia wniosku, w tym do określenia zakresu zamierzenia, uzupełnienia zapisów w oświadczeniu oraz uiszczenia opłaty skarbowej . W dniu 5 czerwca 2012 r. inwestor dokonał uzupełnienia wpisów na druku wniosku i w oświadczeniu (m.in. uzupełnił wpis, że oświadczenie dotyczy wniosku z dnia 21 maja 2012 r.). Następnie w dniu 6 czerwca 2012 r. wpłynęło pismo inwestora, w którym wyjaśnił zakres i przedmiot inwestycji, ale nie przedłożył dowodu uiszczenia opłaty skarbowej. Wniosek pozostawiono bez rozpoznania, o czym poinformowano inwestora pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. W dniu 4 lipca 2012 r., w trakcie rozmowy w siedzibie wydziału, inwestor ponownie został poinformowany o trybie sposobie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 maja 2012 r. Poinformowano w jakim trybie i w jaki sposób należy wystąpić z wnioskiem oraz o konieczności wcześniejszego odebrania złożonych projektów budowlanych, w celu przygotowania wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestor nie odebrał dokumentacji, nie skompletował i nie złożył nowego wniosku w dniu pobytu w urzędzie. W dniu 5 lipca 2012 r. do Starosty J. wpłynął nowy wniosek inwestora o pozwolenie na budowę. Do wniosku załączono kserokopię dowodu uiszczenia opłaty skarbowej (nie spełnia wymogu określonego w § 3 - Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej - Dz. U. z 2007r. Nr 187, poz. 1330). Wniosek nie zawierał żadnych innych dokumentów i załączników. Inwestor nie złączył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz załącznika w postaci projektu budowlanego. Pismem z dnia 9 lipca 2012 r. wezwano stronę do uzupełnienia wniosku. W dniu 23 lipca 2012 r. wpłynęło kolejne pismo inwestora, ale wniosek pozostał niekompletny. W związku z brakiem uzupełnienia oraz zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z dnia 9 lipca 2012 r., wniosek inwestora z dnia 5 lipca 2012 r. pozostawiono bez rozpoznania. W dniu 10 września 2012 r. do starostwa powiatowego wpłynęło zażalenie M. P. reprezentującego spółkę na nie załatwienie sprawy w terminie, a Wojewoda D. postanowieniem z dnia 7 grudnia 2012 r. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia. Reasumując, zdaniem organu skarga jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga podlega uwzględnieniu. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 (art. 3 § 1 w związku z § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datę wszczęcia postępowania na żądanie strony stanowi dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Organ administracyjny załatwia sprawę w drodze wydania decyzji, chyba że przepisy postępowania stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa). Nawet jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji państwowej (samorządowej) nie może odstąpić od załatwienia sprawy. W takim przypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Wobec powyższego, do sądu administracyjnego można wnieść skargę gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej, w przypadkach określonych w art. 3 § 1 pkt 1-4 ustawy, nie wydał orzeczenia, aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przez bezczynność należy rozumieć zarówno brak działania ze strony organu administracji jak i odmowę podjęcia czynności, w tym wydania określonego aktu. Skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w tych wypadkach, gdy przepis prawa przewiduje działanie, a organ pozostaje w zwłoce. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują maksymalne terminy, w których powinno nastąpić załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, np. dla organu pierwszej instancji w przeciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania dla organu odwoławczego w ciągu miesiąca - art. 35 § 3 kpa. Jak wynika zaś z akt rozpatrywanej sprawy, wniosek (ponowny) o wszczęcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę wpłynął do organu w dniu 5 lipca 2012 r. W trakcie toczącego się postępowania organ administracyjny wezwał stronę o uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie kompletnego wniosku wraz z dokumentami niezbędnymi do wydania pozwolenia na budowę z pouczeniem, że nie usunięcie braków wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Następnie, po kolejnym piśmie prezesa zarządu skarżącej spółki, skierowano do niego pismo z dnia 27 lipca 2012 r. szeroko wyjaśniające co (zdaniem organu) winien zawierać wniosek, kto odpowiada za jego kompletność etc. Pismo kończy się stwierdzeniem, że "nie ma możliwości uwzględnienia prośby zawartej w piśmie przewodnim z dnia 4 lipca 2012 r. i przełożenia dokumentów z jednej sprawy, wcześniej zakończonej, do nowej". Nie mniej w aktach brak jest tak stwierdzenia, jak i informacji (skierowanej do strony), że wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Mówiąc inaczej, jak wskazują akta administracyjne, sprawa nie została zakończona w organie pierwszej instancji. Aby w postępowaniu organów można było mówić o bezczynności, należy wskazać, że z mocy przepisów prawa materialnego i procesowego, załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie decyzji pozytywnej lub negatywnej, gdyż wszczęte postępowanie na podstawie powołanych już przepisów art. 104 § 1 kpa w związku z art. 61 § 1 kpa musi być zakończone załatwieniem sprawy w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie może odstąpić od załatwienia sprawy w sytuacji kiedy zarówno przepisy prawa materialnego jak i prawa procesowego obligują do działania. Z akt administracyjnych wynika, że strona skarżąca wyczerpała tryb zażaleniowy. Spełniona została więc przesłanka dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w świetle art. 52 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeśli chodzi o instytucję procesową pozostawienia podania bez rozpoznania, to (jak pisze Andrzej Wróbel w komentarzu aktualizowanym do art. 64 kodeksu postępowania administracyjnego, autorstwa Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla) zamieszczonym w Lexie, kodeks nie wyjaśnia charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane są rozbieżne poglądy, zwłaszcza co do prawnej formy tej czynności organu administracji publicznej. Zdaniem autora, gdy podanie zostało wniesione ustnie do protokołu, wzmiankę o pozostawieniu podania bez rozpoznania wraz z uzasadnieniem zamieszcza się w protokole, w pozostałych przypadkach wystarczy sporządzenie odpowiedniej adnotacji w aktach. W razie gdy przepisy szczególne przewidują wydanie odrębnego rozstrzygnięcia o pozostawieniu podania bez rozpoznania, bądź odmowy wszczęcia postępowania, gdy podanie zawiera braki, które nie zostały usunięte w terminie, organ administracji publicznej jest związany tymi przepisami". Przenosząc dotychczasowe rozważania na rozpoznawaną sprawę trzeba powiedzieć, że wbrew treści odpowiedzi na skargę, w doręczonych sądowi aktach administracyjnych brak dokumentu, z którego by wynikało, że ponowny wniosek strony istotnie został pozostawiony przez organ bez rozpoznania. Skoro odnośnie do pierwszego wniosku organ pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. poinformował o losie pierwszego wniosku, to niezrozumiałym jest z jakiej przyczyny nie postąpił analogicznie z wnioskiem ponownym. Z przedstawionych powodów przyjąć należało, że w sprawie zachodzi stan bezczynności organu administracji architektoniczno-budowlanej uzasadniający uwzględnienie przez sąd skargi i wydanie na podstawie art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. orzeczenia zobowiązującego organ do załatwienia wniosku strony w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Orzeczenie zawarte w p. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Z tych względów należało orzec jak na wstępie