II SAB/Wr 633/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3500 (słownie: trzy tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z dnia 19 lutego 2021 r., (data wpływu do organu), S. K. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 28 grudnia 2017 r., wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Kolejną czynnością zaistniałą w sprawie było złożenie w dniu 25 maja 2018 r. ponaglenia przez skarżącego. Pismem z dnia 18 czerwca 2018 r., Wojewoda Dolnośląski przekazał ponaglenia do załatwienia zgodnie z właściwością. W tym samym dniu Wojewoda wystąpił do właściwych służb o informacje o cudzoziemcu i wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Ponaglenie z dnia 28 maja 2018 r. zostało przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców zostało pozostawione bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych. Od lipca 2018 r. do sierpnia 2019 r. w każdym miesiącu skarżący wnosił do organu pismo z prośbą o informację o stanie jego sprawy. Każde z tych pismo pozostało bez odpowiedzi. W dniu 8 sierpnia 2020 r. skarżący wystąpił z ponagleniem. Ponaglenie to zostało uznane za zasadne, przy czym Szef Urzędu ds. Cudzoziemców wyznaczył termin zakończenia postępowania na dzień 30 listopada 2020 r. W dniu 4 lutego 2020 r. Wojewoda zwrócił się ponownie do służb o udzielenie informacji o cudzoziemcu. W dniu 20 stycznia 2021 r. skarżący wystąpił z kolejnym ponagleniem, a w dniu 19 lutego 2021 r. wywiódł skargę do sądu administracyjnego. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności organu oraz stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną liczbę wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 756, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Od momentu złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość minęło 37 miesięcy. W tym czasie organ dwukrotnie występował do służb z zapytaniem o cudzoziemcu, przy czym trzeba podkreślić, że konieczność powtórnego skierowania zapytania wynikała wyłącznie z opieszałości organu (dezaktualizacja informacji), nie było w tym natomiast przyczynienia się strony skarżącej do wydłużonego okresu orzekania w sprawie. Skarżący skierował do Wojewody 9 pism z prośbą o informację o stanie sprawy, a każde z tych pism pozostało bez odpowiedzi. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w okresie od czerwca 2018 r. do kwietnia 2020 r. organ podjął jakiekolwiek czynności w sprawie. Wojewoda nie dotrzymał również w sprawie dodatkowego terminu do jej załatwienia jako wyznaczył mu Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ działał zatem w warunkach bezczynności i przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że skarżąca złożyła wniosek, po czym zawieszono na dwa miesiące terminy do załatwiania spraw administracyjnych w związku z przepisami ustawy przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID; w tym art. 15 zzs uchylonego przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i przepisem art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 z dniem 31 marca 2020 r.) – organ prowadził postępowanie przewlekle – dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Tym samym, okres kiedy ustawodawca przewidział brak przewlekłości organu w związku z epidemią COVID, tj. czas od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. w żaden sposób nie może zmienić oceny wystąpienia w sprawie przewlekłości o charakterze rażącym. Miesiące całkowitej bezczynności organu muszą zostać uznane za przewlekłość i bezczynność o charakterze rażącym, to znaczy bezpodstawne, nieuzasadnione, całkowite nie podejmowanie działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy strony. W niniejszej sprawie wyłącznie skarżący pozostawał aktywny, składając pisma i dokumenty do wniosku, a na czynności te organ administracji w żaden sposób nie reagował. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji publicznej rozpoznaje wniosek przez okres niemal czterech lat, a w tym czasie podejmuje jedynie kilka czynności. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy, dotychczasowy okres zwłoki oraz treść wniosku sformułowanego w skardze oraz okoliczność, że do Sądu nie dotarła informacja, aby w sprawie wydana już została decyzja. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 sierpnia 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że liczba wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys. W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1,36 tys. postępowań w tym przedmiocie. Także w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w 2019 r. wpłynęło do organu 26 854 takich podań, zaś w 2020 r. – 30 226. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej liczby wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 3500 zł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.