II SAB/Wr 66/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2005 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w O. w przedmiocie warunków technicznych dróg publicznych postanawia: odrzucić skargę. B. C. złożyła do Prezydenta Miasta [...] wniosek z dnia 18 września 2001 r. o wydanie orzeczenia w trybie art. 76 ustawy o ochronie środowiska. We wniosku tym wniosła o: - nakazanie A spółce z o.o. w O. podjęcie działań zmierzających do eliminacji hałasu i wibracji w środowisku pracy dźwigu osobowego w budynku nr [...] przy ul. [...] w O. i w tym celu nakazanie tej spółce zastosowanie odpowiednich środków technicznych lub organizacyjnych mających na celu zapobieżenie powstawaniu albo przenikaniu do środowiska hałasu i wibracji, - dokonanie oceny wpływu na środowisko eksploatowanych przez w/w spółkę dźwigów osobowych. Jednocześnie skierowała do Starosty Powiatu [...] wniosek z dnia 18 września 2001 r., którym domagała się wydania orzeczenia w trybie art. 76 ustawy o ochronie środowiska i dokonanie na podstawie art. 51 ustawy dokonanie pomiarów hałasu i wibracji w środowisku mieszkaniowym wnioskodawczyni i na tej podstawie oceny warunków akustycznych oraz wydania decyzji w przedmiocie określenia warunków dopuszczenia do użytkowania przebiegającej w bezpośredniej odległości od budynku nr [...] przy ul. [...] drogi publicznej i ustalenia urządzeń i środków eliminujących ze zbiorowego środowiska mieszkaniowego hałas w tym miejscu. W uzasadnieniu wniosków wnioskodawczyni wskazała, że hałas i wibracje powstające w jej środowisku zamieszkania pomimo dwukrotnych upomnień wystosowanych do zarządcy budynku nie zostały wyeliminowane a nawet ograniczone. Zdaniem wnioskodawczyni zarówno urządzenia mocujące i napędowe dźwigu osobowego zostały zainstalowane wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom, powodują hałas i wibracje o znacznym natężeniu uniemożliwiając normalne korzystanie ze środowiska mieszkaniowego. Hałas pochodzący z całodobowego ruchu pojazdów na przebiegającej w bezpośredniej odległości drodze również dodatkowo uniemożliwia wnioskodawczyni korzystanie ze środowiska mieszkaniowego. Wyjaśniła, że ani użytkownik drogi, ani administrator budynku nie podjęli żadnych działań zmierzających do zmiany istniejącego stanu rzeczy. Z powodu braku żądanego orzeczenia skarżąca powołując się na przepis art. 36 KPA wniosła pismem z dnia 7 listopada 2001 r. zażalenie na bezczynność organu – Prezydenta Miasta [...], do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. W uzasadnieniu wskazała, że organ nie załatwił sprawy w terminie i nie podał nowego terminu do załatwienia sprawy. Do skargi dołączyła odpisy wniosków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., pismem z dnia 18 grudnia 2001 r., na zasadzie art. 37 § 2 KPA wyznaczyło organowi – Prezydentowi Miasta [...] termin do załatwienia wniosku. W wyniku otrzymanej korespondencji od organu, w piśmie z dnia 21 stycznia 2002 r. SKO wskazało na załatwienie sprawy skarżącej zgodnie z procedurą. W związku z kolejną interwencją skarżącej pismem z dnia 29 kwietnia 2002 r. SKO w O. zażądało od organu informacji o załatwieniu sprawy. W piśmie organu z dnia 15 maja 2002 r. nr [...] poinformowano o przedmiotowej sprawie, dołączając plik dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia 21 maja 2002 r. nr [...] stwierdziło, że organ podejmował szereg działań dla ustalenia zasadności wniosku, postępowanie nie jest jeszcze zakończone, a Kolegium nie ustaliło by zarzut bezczynności organu był zasadny. W piśmie z 15 kwietnia 2002 r. skierowanym do Gminy [...] - Prezydenta Miasta [...] oraz A spółka z o.o. w O., skarżąca mając na uwadze utrzymujący się stan niezgodności z prawem w zakresie poziomu hałasu emitowanego przez użytkowników drogi krajowej nr 4 w O., na odcinku wiaduktu nad skrzyżowaniem z ulicą [...], powołując się na przepisy art. 222 kc w zw. z art. 144 kc wezwała do usunięcia stanu naruszeń i ograniczenia poziomu emitowanego hałasu do obowiązujących norm, a także powołując się na przepisy art. 24 kc w zw. z art. 448 § 1 kc zażądała zapłaty na jej rzecz kwoty 15.000 zł tytułem zadośćuczynienia. B. C. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu podniosła, że ostatnie pismo organu, bez merytorycznego załatwienia sprawy pochodzi z dnia 12 maja 2002 r., a stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 21 maja 2002 r., które nie uwzględnia stanu rzeczy na ten dzień pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Dodała, że jej zdaniem, skoro wniosek złożyła pod rządami ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, stąd przepisy tej ustawy winny mieć zastosowanie w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2003 r. skarżącą wyjaśniła, że skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy bezczynności Dyrektora Dróg Publicznych w O. w zakresie przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych i Prawa budowlanego. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2003 r., w odpowiedzi na zarządzenie Sądu, skarżąca sprecyzowała przedmiot skargi: jako bezczynność organu i przewlekłość postępowania w zakresie obowiązku usunięcia stanu niezgodnego z prawem przez wskazane w skardze organy, a wynikające z wnioskowanej przez stronę braku realizacji tych obowiązków, jakie wynikają z przytoczonych skardze przepisów prawa. Jednocześnie jako podstawę skargi podała przepis art. 17 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wobec tak określonego organu, którego bezczynność zaskarżono do Naczelnego Sądu Administracyjnego odpis skargi został doręczony Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w O. W odpowiedzi na skargę Miejski Zarząd Dróg w O. wniósł o oddalenie skargi wywodząc, że strona przeciwna wykazywała dużą inicjatywę mającą na celu zmniejszenia hałasu dobiegającego z estakady, w pobliżu której usytuowany jest budynek, w którym mieści się mieszkanie zajmowane przez skarżącą. Dobitnym tego dowodem jest realizowanie tzw. obwodnicy północnej, która docelowo zmniejszy ruch dużych samochodów ciężarowych w centrum miasta [...]. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2002 r. skarżąca wyjaśniła, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowała do Prezydenta Miasta [...] i Starosty Powiatowego oraz wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnoszące się do obu tych podmiotów. Wezwanie do usunięcia stanu niezgodnego z prawem skierowała również do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych. Natomiast strona przeciwna w piśmie procesowym z 20 grudnia 2004 r., podtrzymując swoje stanowisko dodatkowo zarzuciła, że jest jednostką organizacyjną Gminy [...]. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) prezydent miasta jest zarządcą dróg w O., który powołał Miejski Zarząd Dróg do sprawowania w jego imieniu zarządu dróg na terenie miasta [...]. Strona przeciwna ma m.in. czuwać nad należytym stanem dróg w mieście, nie ma wpływu na ich użytkowanie i organizację ruchu, stąd zarzut bezczynności jest chybiony. Miejski Zarząd Dróg nie ma ustawowych możliwości, które wpłynęłyby na zmniejszenie hałasu. Dodatkowo organ w piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2005 r. podniósł, że skarżąca nigdy nie wezwała zarządu drogi do usunięcia hałasu, w związku z czym nie przysługuje mu skarga na bezczynność tego organu. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że stronę przeciwną stanowi Miejski Zarząd Dróg. Powtórzyła, że wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zmniejszenia hałasu powodowanego ruchem drogowym na estakadzie w pobliżu mieszkania skarżącej został skierowany w dniu 19 września 2001 r. do Prezydenta Miasta [...] i Starosty [...], do Miejskiego Zarządu Dróg wniosek taki bezpośrednio nie był kierowany, a jedynie do Dyrektora Generalnego Dróg Publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) skargę (w tym także skargę na bezczynność organu) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi (postanowienie NSA z dnia 14 marca 1999 r. w sprawie III SA 7254/98 – LEX 43843). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne i możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 KPA, bowiem zażalenie o którym mowa w podanym przepisie jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 cyt. ustawy. Przepis art. 37 KPA wprost stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA lub ustalonym w myśl art. 36 KPA służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Zaś art. 52 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dając definicję wyczerpania środków zaskarżenia stanowi, że należy pod tym pojęciem rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie. Przepis ten wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a zatem nie może zostać wszczęte dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Strony powinny dochodzić swoich praw w pierwszej kolejności w toku postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej warunek wyczerpania trybu zażaleniowego przed wniesieniem skargi nie został spełniony. Skarga na bezczynność została złożona w dniu 21 marca 2003 r. i jej przedmiotem jest niewydajnie decyzji przez dyrektora Zarządu Dróg w O. w załatwieniu wniosku z 18 września 2001 r. Z lektury akt wynika, że skarżąca nie wystąpiła w dniu 18 września 2001 r. z żądaniem w stosunku do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w O., któremu bezczynność zarzuca, wnioski takie kierowane były jedynie do Prezydenta Miasta [...] i Starosty Powiatu [...]. Jak również zażalenia, wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie w sprawach uciążliwości dla mieszkańców budynku położonego przy ul. [...] jaką stanowi przebiegająca przy budynku ruchliwa droga, dotyczyły bezczynności Prezydenta Miasta [...] i Starosty Powiatu [...]. Zarząd Dróg Miejskich jest podmiotem powołanym w tym celu, aby w imieniu właściciela infrastruktury miejskiej prowadził bieżącą eksploatację ulic i dbał o to aby ulice były w należytym stanie technicznym. Zarząd drogi jest jednostką organizacyjną wykonującą obowiązki zarządcy drogi (w rozpatrywanym przypadku Prezydenta Miasta [...]) i jej dyrektor został upoważniony do załatwiania spraw w imieniu zarządcy drogi, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych – art. 21 powołanej wyżej ustawy o drogach publicznych. Oznacza to w ocenie Sądu, że wystąpienie z wnioskiem do Prezydenta Miasta [...] z żądaniem załatwienia indywidualnej sprawy tak, aby droga była wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem i zapewniała pod względem technicznym właściwe użytkowanie i nie była uciążliwa, nie może zastąpić złożenie wniosku wobec Zarządu Dróg Miejskich, którego bezczynność jest zarzucana w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. W konsekwencji należy uznać, że w niniejszej sprawie nie zostało zaadresowane w stosunku do Zarządu Dróg Miejskich żądanie załatwienia sprawy przez ten organ na drodze aktu administracyjnego. Tym samym nie zostało skutecznie wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy przez ten organ. W tym miejscu należy uznać, że wymogi formalne zostały przez skarżącą dochowane w odniesieniu do bezczynności Prezydenta Miasta [...]. W tym stanie rzeczy skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wymóg art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci wyczerpania środków zaskarżenia pozwalający na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny nie został spełniony. Przedmiotowa skarga jako przedwczesna, wniesiona bez skierowania żądania załatwienia przez organ administracji publicznej indywidualnej sprawy, a tym samym bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, była niedopuszczalna. Powtórzyć należy za doktryną, ze względu na merytoryczny, a nie formalny charakter tej kategorii dopuszczalności wniesienia skargi (obok przesłanki właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i legitymacji podmiotu uprawnionego) - odmiennie niż w przypadku niedochowania przez skarżącego formalnych wymogów skargi - prawo nie przewiduje możliwości konwalidacji skargi, jeżeli jest niedopuszczalna (vide T. Woś i inni "Postępowanie sądowoadministracyjne "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, str. 113). Z mocy art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.