II SAB/Wr 67/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. S. S. (dalej: skarżący) wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości. Z treści skargi oraz załączonych do niej dokumentów wynika, że pismami z dnia 12 lutego 2018 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o dzierżawę terenu dla [...] na podstawie art. 261 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm., dalej: Prawo wodne) oraz z wnioskiem o użytkowanie gruntów pokrytych wodami. Pismem z 6 marca 2018 r. organ poinformował skarżącego, że negatywnie opiniuje oba wnioski, z uwagi na to, że nieruchomości objęte wnioskami położone są na obszarze objętym projektem RZGW we W. pn. [...]. W związku z powyższym pismem skarżący wniósł odwołanie, w odpowiedzi na które organ wyjaśnił, że wydana w drodze pisma z 6 marca 2018 r. negatywna opinia dotycząca braku możliwości zawarcia umowy użytkowania oraz umowy dzierżawy nie została wydana w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponadto organ poinformował o podtrzymaniu stanowiska w sprawie. Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. skarżący wniósł odwołanie wskazując między innymi, że decyzja organu z 4 kwietnia 2018 r. została wydana w oparciu o prawo administracyjne, a nie prawo cywilne. Skarżący argumentował, że w świetle art. 261 ust. 4 Prawa wodnego, wobec wydania pozwolenia wodnoprawnego organ ma obowiązek oddać grunty pokryte wodami w użytkowanie. W ocenie skarżącego w tym zakresie obowiązuje przymus administracyjny wynikający z przyrzeczenia administracyjnego. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że organ nie przekazał jego odwołania z dnia 21 marca 2018 r. do organu wyższej instancji, zaś odwołanie z dnia 25 kwietnia 2018 r. w ogóle nie zostało przez organ rozpoznane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Na wstępie wymaga więc rozważenia czy kwestionowana czynność pochodzi od organu administracji publicznej i czy ma ona charakter czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Wskazane przepisy zawierają szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle treści art. 3 § 2a powołanej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, z art. 3 § 3 powołanej ustawy wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W świetle powyższego przyjąć należy, że sądy administracyjne są właściwe w zakresie kontroli administracji publicznej w sprawach administracyjnych. Pojęcie sprawy administracyjnej nie jest jednoznaczne. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są: upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). Biorąc pod uwagę powyższe oraz mając na względzie przedmiot skargi, którym skarżący uczynił bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości, w ocenie tutejszego sądu, brak jest przedmiotu zaskarżenia, albowiem nie zaistniała sprawa administracyjna. Nie budzi wątpliwości cywilnoprawny charakter umowy o użytkowanie. Kwestię tę przesądza bowiem treść art. 261 ust. 8 Prawa wodnego, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ust. 1-7 do użytkowania gruntów, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące użytkowania. Odnośnie do umowy dzierżawy, o której mowa w art. 264 ust. 2 Prawa wodnego brak jest przepisu, który wprost odsyłałby do prawa cywilnego, jednakże charakter cywilnoprawny tej umowy również nie budzi wątpliwości, gdyż jako umowa nazwana uregulowana została w Kodeksie cywilnym. Na cywilnoprawny charakter umowy dzierżawy nie ma wpływu szczególne uregulowanie trybu jej zawierania w art. 264 i 265 Prawa wodnego (przetarg). Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że pisma kierowane do skarżącego nie były decyzjami administracyjnymi, a okoliczność wydania pozwolenia wodnoprawnego nie zrodziła po stronie organu obowiązku zawarcia wnioskowanych umów. W konsekwencji organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić przedmiot kontroli sprawowanej przez tutejszy sąd. Pisma organu miały charakter informacyjny i dotyczyły zamierzeń inwestycyjnych właściciela nieruchomości objętych wnioskami. Wobec powyższego, cywilnoprawny charakter sprawy przesądza o braku kognicji sądu zarówno w zakresie podjętych przez organ czynności, np. kierowanych do skarżącego pism, jak i w zakresie zarzucanej organowi bezczynności postępowania. Bezczynność zarzucana organowi nie wpisuje się w zakres zastosowania art. 3 § 9 p.p.s.a., w konsekwencji przyjąć należy, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro brak jest w istocie przedmiotu zaskarżenia, gdyż opisana w skardze czynność organu nie mieści się w granicach kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, zakreślonych przez art. 3 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.