II SAB/Wr 68/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie wysokości budynku I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 lutego 2016 r. (data wpływu do organu) J. M. (dalej jako "skarżący", "strona", "strona skarżąca") wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie "ustalenia, czy faktyczna wysokość wznoszonego przez M. J. w L. na działce nr [...] budynku nie prowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako "organ", "PINB") pismem z dnia 29 lutego 2016 r., poinformował skarżącego, że w sprawie budowy spornego budynku prowadzone było postępowanie administracyjne, którego był on stroną, i które zakończyło się decyzją z dnia 10 października 2013 r., znak PINB.7355-13-60/99 o zatwierdzeniu projektu zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Po złożeniu zażalenia na niezałatwienie przez PINB sprawy opisanej we wniosku z dnia 9 lutego 2016 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność PINB w L., która została uwzględniona. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., o sygnaturze akt II SAB/Wr 20/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zobowiązał PINB do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 lutego 2016 r. w drodze aktu administracyjnego. Postanowieniem z dnia z dnia 30 września 2016 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Zarówno to orzeczenie, jak i utrzymujące je w mocy postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: "DWINB) z dnia 7 listopada 2016 r., nr 1376/2016, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2017 r., sygnatura akt II SA/Wr 859/16. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2017 r. PINB ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego, a postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 18 września 2017 r. nr 1475/2017, odmowa ta została utrzymana w mocy. Oba postanowienia organów nadzoru budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania, zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. o sygnaturze akt II OSK 1982/18. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sad wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji wszcznie postępowanie w sprawie, dokona kontroli wznoszonego budynku, ustali jego wysokość i sprawdzi czy roboty budowlane prowadzone są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym. W zależności od tych ustaleń umorzy postępowanie w sprawie lub będzie je prowadził. Wnioskiem z dnia 23 maja 2018 r. skarżący zwrócił się do PINB w L. o podjęcie działań sprawdzających faktyczną wysokość obiektu budowlanego wznoszonego na działce nr [...], obręb [...] w L. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu podniósł, że według projektu budowlanego zamiennego wysokość budynku powinna wynosić 13,35 m, a już na etapie realizowana inwestycji wysokość ta została przekroczona. Wobec tego zażądał wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia, czy aktualna wysokość wznoszonego obiektu nie powoduje przesłaniania oraz ograniczenia nasłonecznienia należącego do niego sąsiedniego budynku. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2018 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Orzeczenie to uchylone zostało przez DWINB w dniu 10 października 2018 r. (postanowienie nr 1282/2018). W piśmie z dnia 21 listopada 2018 r. PINB poinformował skarżącego, że jego wniosek o ustalenia czy aktualna wysokość wznoszonego obiektu nie powoduje przesłaniania oraz ograniczenia nasłonecznienia należącego do niego sąsiedniego budynku, pozostawiony został bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Po rozpoznaniu ponaglenia skarżącego, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że PINB dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku i wyznaczył organowi pierwszej instancji termin 30 dni na rozpoznanie wniosku. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2021 r. PINB po raz kolejny odmówił wszczęcia postępowania, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez DWINB w dniu 18 marca 2019 r. (postanowienie nr 389/2019). Rozstrzygnięcia te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 września 2019 r. o sygnaturze akt II SA/Wr 301/19. W dniu 30 stycznia 2020 r., PINB przeprowadził kontrolę budowy spornego budynku i sporządził protokół pokontrolny. Jednocześnie, w piśmie z dnia 3 lutego 2020 r., skierowanym organu wyższego stopnia PINB podkreślił, że czynności kontrolne przeprowadził z urzędu, a wyniki kontroli nie są częścią sprawy z wniosków skarżącego, czy aktualna wysokość obiektu budowlanego wznoszonego na działce nr [...] w L. nie powoduje przesłaniania oraz ograniczenia nasłonecznienia budynku skarżącego. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2020 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego postanowienia z dnia 10 marca 2020 r. o numerze 282/2020 DWINB utrzymał tę odmowę w mocy. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2020 r. sygnatura akt II SA/Wr 240/20. Konsekwencją rozstrzygnięcia Sądu było uchylenie w dniu 2 września 2020 r. postanowienia PINB z dnia 31 stycznia 2019 r. odmawiającego wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. Pismem z dnia 11 września 2020 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli na miejscu budowy i zgłosił swój udział w czynnościach kontrolnych. W dniu 29 września 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę, o której zawiadomił wyłącznie I. i M. M., a wyniki jej włączył do akt sprawy. Jak wynika z protokołu kontroli, odbyła się ona bez udziału skarżącego. Postanowieniem z dnia 9 października 2020 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2020 r. DWINB uchylił przedmiotowe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB postanowieniem z dnia 22 stycznia 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. Postanowieniem z dnia 2 marca 2021 r. DWINB uchylił postanowienie o odmowie wszczęcia i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu, że wnioski skarżącego z dnia 9 lutego 2016 roku oraz z dnia 23 maja 2018 r. są w istocie tożsame i powinny być rozstrzygnięte jednakowo. Organ wskazał również na wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2020 r., w którym Sąd ten przesądził, że dla załatwienia wniosków skarżącego, organ pierwszej instancji musi wszcząć postępowanie, które następnie umorzy lub będzie prowadził dalej, w zależności od wyników kontroli przeprowadzonej w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2021 r. PINB połączył do wspólnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 9 lutego 2016 r. i 23 maja 2018 roku. Drugim postanowieniem wydanym w tym samym dniu, organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania z wniosków skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, że po zapoznaniu się z treścią wniosków oraz zaleceń sądów, które wydawały wyroki w przedmiotowym postępowaniu, organ uznał wnioski skarżącego za doniesienia stanowiące przyczynek do wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie, jednakże skarżący nie jest stroną wszczętego postępowania. Postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r. DWINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugoinstancyjny ponowie przytoczył zalecenia sądów, podkreślając, że wiążą one również organ pierwszej instancji w tym konieczność wszczęcia postępowania z wniosków skarżącego oraz wskazał na przysługujący skarżącemu przymiot strony w postępowaniu wszczętym przez PINB w sprawie prowadzenia robót budowalnych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym. Pismem z dnia 29 czerwca 2021 r. skierowanym do PINB skarżący zażądał uznania go za stronę w postępowaniu wszczętym w sprawie zgodności robót z projektem budowlanym oraz wydania postanowienia w sprawie jego wniosków dnia 9 lutego 2016 r. i 23 maja 2018 r., które organ połączył do wspólnego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 16 lipca 2021 r. PINB zawiadomił skarżącego, że postępowanie wszczęte zostało z urzędu wyłącznie w powodu treści wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. o sygnaturze akt II OSK 1982/18, a nie z powodu wniosków skarżącego, wobec czego nie przysługuje mu w tym postępowaniu status strony. Po wniesieniu ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie w dniu 19 lipca 2021 r., skarżący wywiódł na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do WSA. W skardze zarzucił organowi, że od lat nie załatwił jego wniosków z 2016 i 2018 r. czy faktyczna wysokość budynku wznoszonego na działce nr [...] w L. przy ulicy [...] nie powoduje naruszenia przepisów prawa budowlanego w ten sposób że powoduje przesłanianie i ograniczenie nasłonecznienia budynku należącego do skarżącego. Powołując się na powyższe wniósł o stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosków w terminie 30 dni oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 – dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718,) – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie skarga na bezczynności poprzedzona została stosownym ponaglenie z dnia 19 lipca 2021 r., a zatem spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia i rozpoznania przez sąd. Skarga ta w ocenie Sądu zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie bezsporne jest, że skarżący w dniu 9 lutego 2016 r. złożył do PINB w L. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, tu cyt.: "ustalenia, czy faktyczna wysokość wznoszonego przez M. J. w L. na działce nr [...] budynku nie prowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Dodatkowo, w dniu 23 maja 2018 r. skarżący złożył wniosek czy "aktualna" wysokość wznoszonego na działce nr [...] budynku nie prowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego i w ten sposób że powoduje przesłanianie i ograniczenie nasłonecznienia budynku należącego do skarżącego. Bezsporne jest, że PINB kilkanaście razy odmawiał wszczęcia postępowania w sprawie wniosków, przy czym na dzień wnoszenia skargi w niniejszej sprawie, nie istniało w obrocie prawnym żadne formalne rozstrzygnięcie w ich sprawie. Co więcej, w dniu 2 kwietnia 2021 r. organ połączył oba wnioski do wspólnego rozstrzygnięcia jako tożsame w treści, przyznając tym samym, że nadal nie są one załatwione w żaden sposób. Tymczasem, w wyroku z dnia 20 grudnia 2020 r. II OSK 1982/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając orzeczenia organów nadzoru budowlanego w sprawie, odmawiające wszczęcia postępowania z wniosków skarżącego, nakazał organowi pierwszej instancji wszcząć postępowanie w sprawie, dokonanie kontroli wznoszonego budynku, ustalenia jego wysokość i sprawdzenia czy roboty budowlane prowadzone są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym. W zależności od tych ustaleń organ umorzy postępowanie w sprawie lub będzie je prowadził. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy których bezczynność była przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Organy nadzoru budowanego, są zatem związane wytycznymi wyrażonymi w wyroku NSA. Etyczne te są jasne, organ ma wszcząć postępowanie z wniosku skarżącego, które w dalszej kolejności, w zależności od ustaleń, umorzy lub będzie prowadził dalej. Nie zasługuje na akceptację pogląd organu, że wykonując wytyczne skarżący nie będzie miał statusu styrany w prowadzonym postępowaniu. Organ zobowiązany był zgodnie z wyrokiem wszcząć postępowanie z wniosku skarżącego i prowadzić je z jego udziałem. Jest to bowiem wyrok wydanym w sprawie ze skargi J. M., nie może zatem organ wykonywać wytycznych zawartych w tym wyroku bez udziału skarżącego i pozbawiać go możliwości choćby uruchamiania kontroli sądowej podejmowanych w tymże postępowaniu działań. Tymczasem organ pierwszej instancji wprost w pismach skierowanych do skarżącego wskazuje, że wszczyna postępowanie z urzędu, a nie na wniosek skarżącego. Oznacza to, że wnioski skarżącego nadal pozostają niezałatwione, a więc organ pozostaje w bezczynności. Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika, że organ co prawda podejmował czynności w postępowaniu, jednakże żadne z tych czynności de facto nie zmierzały do załatwienia wniosku skarżącego. Nawet z odpowiedzi na skargę wynika, że organ prowadzi postępowanie z urzędu, choć na skutek wyroku NSA uzyskanego na skutek skargi kasacyjnej skarżącego. Czynności organu więc nie zmierzają do załatwienia wniosku skarżącego, nawet pomimo wiążących wytycznych co do ich załatwienia przedstawionych przez Sąd. W tej materii organ cały czas pozostaje bezczynny. wniosku. Wyznaczył także termin załatwienia sprawy na dzień 9 listopada 2021 r. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosków skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. (punkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Są zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy z Sądu, zgodnie z wnioskiem skargi. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Na koszty składała się równowartość wpisu sądowego od skargi jaki uiściła strona inicjując postępowanie sądowe w sprawie (100 zł). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.