II SAB/Wr 681/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi N. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w części zobowiązującej Wojewodę D. do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca (N. M.), wniosła w dniu [...] skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegające na niedotrzymaniu terminów załatwienia sprawy z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę – złożonego [...]. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 wraz z późń. zm.) – dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1- 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w sprawie w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) dokonanie kontroli bezczynności organu w kontekście postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł; 5) wymierzenie organowi grzywny w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę D. w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. "Przewlekłość postępowania" została natomiast zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że [...] skarżąca wniosła do Wojewody wniosek w przedmiotowej sprawie. Pismem z [...] skarżąca zwróciła się m.in. w wnioskiem o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Następnie w dniu [...] skarżąca uzupełniła złożony wniosek o dodatkowe dokumenty. Dopiero w dniu [...] Wojewoda wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP. W dniu [...] organ otrzymał ponaglenie. Wezwaniem z [...] Wojewoda zobowiązał skarżącą do uzupełnienia złożonego wniosku. Kolejnym pismem z [...] organ poinformował o treści art. 112 a ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach. Dnia [...] przekazano ponaglenie szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców uznając je za uzasadnione. Wydaną w tym samym dniu decyzją organ udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Powyższe ustalenia wskazują, że organ pozostawał w sprawie opieszały, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8 i art. 12 k.p.a. Okres zwłoki organu, który od daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, tj. [...] do dnia [...], nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności, przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić działanie Wojewody. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości (pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność i przewlekłość Wojewody miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wobec wydania dnia [...] decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota 10.000 zł jest wygórowana. Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt V sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).