II SAB/Wr 7/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku M. K. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. M. K. wystąpił do Wojewody D. z wnioskiem o stwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione w S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wniosku podano, że dziadkowie wnioskodawcy A. i J.K. pozostawili duże umeblowane mieszkanie, które było ich własnością, zaś wnioskodawca jest jedynym spadkobiercą po dziadkach. Następnie do organu złożone zostały dokumenty dotyczące sprawy takie jak: postanowienie Sądu Rejonowego w Dz. z dnia [...] r. o nabyciu spadku po J. K. przez A. K., postanowienie Sądu Rejonowego w Dz. z dnia [...] r. o nabyciu spadku po A.K. przez M.K., dokument związany z lokalizacją pozostawionego mienia oraz zaświadczenie z Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Powiatowego Oddziału w Z. W dniu [...] r. Wojewoda D. wydał postanowienie nr[...], którym wskazał termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. Z kolei w dniu [...] r. Wojewoda D. wydał postanowienie nr [...] informujące o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. Wobec uchylania się przez Wojewodę D. od rozpoznania wniosku w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, M. K. złożył w dniu 3 stycznia 2013 r. zażalenie do Ministra Skarbu Państwa na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie niewydania decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 31 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn.[...] , [...] Minister Skarbu Państwa wydał postanowienie, w którym uznał zażalenie M. K. za zasadne i wyznaczył Wojewodzie D. 6-miesięczny termin na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie liczony od dnia doręczenia organowi tego postanowienia. W uzasadnieniu Minister Skarbu Państwa podkreślił, iż organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zarzut bezczynności Wojewody D. uznano za zasadny wobec niezałatwienia sprawy w najkrótszym możliwym terminie uwzględniającym postulat szybkości postępowania. Organ wojewódzki prowadząc postępowanie przekroczył wszystkie przewidziane przez k.p.a. terminy załatwienia sprawy, nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, a jedyną czynnością organu było wydanie, po ponad 33 miesiącach od dnia złożenia wniosku przez skarżącego postanowienia informującego, że z przyczyn obiektywnych nie istnieje możliwość załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Wyznaczony termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. nie został dochowany, natomiast organ kolejnym postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczył nowy termin na rozpatrzenie sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. W dalszej części uzasadnienia Minister Skarbu Państwa zauważył, iż organ, wydając postanowienia o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, przez ponad 4 lata nie podjął żadnych czynności dowodowych. W jego ocenie wydanie postanowień nie zwalnia organu wojewódzkiego od zarzutu bezczynności, ponieważ dopiero wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie zakończy stan pozostawania organu w bezczynności. Odnosząc się z kolei do wyznaczonych terminów na załatwienie sprawy, (zbyt długich), uznano, że działanie takie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania administracyjnego uregulowaną w art. 12 k.p.a. W postanowieniu wyznaczającym Wojewodzie D. termin załatwienia sprawy Minister Skarbu Państwa stwierdził również, że stan bezczynności organu wojewódzkiego istnieje do dnia 31 grudnia 2008 r. i nie ulega przerwaniu przez wyznaczenie nowego terminu, nie oddala więc zarzutu bezczynności, zatem organ naruszył art. 36 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. Pismem z dnia 6 listopada 2013 r. M.K. wystąpił z kolejnym zażaleniem na bezczynność, wskazując, że organ w dalszym ciągu nie rozpoznał sprawy. Minister Skarbu Państwa pismem z dnia [...] r. o znaku[...],[...]poinformował, że w przedmiotowej sprawie wydał już postanowienie wyznaczające termin załatwienia sprawy i wskazał, iż w powyższej sytuacji, wobec niedotrzymania terminu przez organ wojewódzki wnioskodawcy przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. M.K. za pośrednictwem Wojewody D. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że postępowanie w sprawie jest prowadzone od kilku lat. Minister Skarbu Państwa wyznaczył termin załatwienia sprawy, lecz mimo upływu tego terminu Wojewoda D. sprawy nie załatwił. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek M. K. został złożony drogą elektroniczną w dniu 31 grudnia 2008 r.. Omyłkowo sprawa została zarejestrowana pod dwoma numerami. Omyłka ta spowodowana została bardzo dużą ilością wniosków, które wpłynęły do organu oraz faktem, iż wniosek M. K. został przesłany drogą elektroniczną w tym samym czasie do kilku komórek organizacyjnych D. Urzędu Wojewódzkiego. Nadmieniono także, iż Starosta Dz. postanowieniem z dnia [...] r. przekazał Wojewodzie D. dokumenty dotyczące tej samej sprawy wraz z wnioskiem skierowanym do Urzędu Rejonowego w Dz. W dalszej części pisma, uzasadniając brak bezczynności, wskazano na działania jakie Wojewoda D. podjął w przedmiotowej sprawie, a mianowicie na wydanie postanowień z dnia [...] r. nr [...]oraz z dnia [...] r.[...] , którymi wyznaczono termin rozpatrzenia sprawy. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia 30 czerwca 2014 r. Pismem z dnia 11 marca 2013 r. nr [...] wezwano stronę do uzupełnienia braków wniosku. Jak podano wnioskodawca nie uzupełnił wniosku o wskazany brak. Zadeklarowano również, iż Wojewoda D. niezwłocznie wystąpi do Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz archiwów właściwych ze względu na miejsca zamieszkania J. i A. K., z zapytaniem, czy w zasobach tamtejszych archiwów znajdują się dokumenty pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, iż pozostawili oni nieruchomość poza obecnymi granicami państwa polskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda D. w rozpatrywanej sprawie istotnie dopuścił się bezczynności w toku postępowania administracyjnego. W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie należy powiedzieć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zdaniem Sądu wykładnia gramatyczna przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że sąd może uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wtedy, gdy w chwili orzekania stan bezczynności trwa nadal. Przy czym istotą postawionego organowi administracji publicznej zarzutu bezczynności, jest stwierdzenie, że organ nie wykonuje czynności prawem przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Czynnościami w postępowaniu administracyjnym, które należą do organu, są przede wszystkim działania zmierzające do rozpoznania sprawy administracyjnej i wydania decyzji rozstrzygającej daną sprawę. Jednoznaczna treść art. 149 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności - czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1217/11). Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę w niniejszej sprawie, doszło w postępowaniu administracyjnym do trwania stanu bezczynności Wojewody D. w chwili wyrokowania przez sąd administracyjny. Należy bowiem pamiętać, że istotą postawionego organowi administracji publicznej zarzutu bezczynności, jest stwierdzenie, że organ nie wykonuje czynności prawem przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Najistotniejszym z tych działań jest kontrola wniosku inicjującego postępowanie, dalej przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego i na końcu wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjnego. W niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że na jej obecnym etapie Wojewoda D. był zobligowany do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 6 miesięcy od doręczenia mu postanowienia Ministra Skarbu Państwa wydanego w dniu 31 stycznia 2013 r. na skutek zażalenia skarżącego na bezczynność. Jak wynika z akt administracyjnych, postanowienie to wpłynęło do D. Urzędu Wojewódzkiego w dniu 5 marca 2013 r., a zatem termin do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie biegł do 5 września 2013 r. Decyzji administracyjnej w tym czasie jednak nie wydano. Bezskuteczny upływ wyznaczonego organowi terminu skłonił wnioskodawcę do złożenia do Ministra Skarbu kolejnej skargi na bezczynność, która skutkowała udzieleniem informacji o możliwości złożenia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W ocenie Sądu opisana sytuacja wypełnia kryteria bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu. Skoro bowiem Wojewoda zgromadził w sprawie materiał dowodowy, to powinien był wydać decyzję administracyjną w sprawie potwierdzenia lub odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Jeśli zaś miał wątpliwości co do zgromadzonego materiału dowodowego, powinien - w prawnie relewantny sposób -dążyć do uzupełnienia tego materiału dowodowego. Działań takich organ jednak nie podjął, ograniczając się do przeprowadzenia czynności opisanych szczegółowo w odpowiedzi na skargę. Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, że w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez A. i J. K. w S., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Wojewoda D. w chwili wydawania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pozostaje w stanie bezczynności, ponieważ nie wydał decyzji merytorycznej, ani innego prawem przewidzianego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w tej sprawie. W ocenie Sądu należało, uwzględniając specyfikę postępowań rekompensacyjnych, wyznaczyć Wojewodzie D. termin 2 miesięcy od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy do zakończenia omawianego postępowania. W postępowaniu tym organ winien wnikliwie przeanalizować zalecenia udzielone mu już przez Ministra Skarbu Państwa oraz wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, co doprowadzi do zakończenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku wynika z przyjęcia przez Sąd w składzie rozpoznającym skargę, że na gruncie omawianej sprawy o rażącym naruszeniu prawa przy bezczynności można byłoby mówić wówczas, gdy po stronie organu wystąpiłaby zupełna pasywność demonstrowana brakiem jakiejkolwiek aktywności o charakterze merytorycznym. Tymczasem w niniejszej sprawie organ podejmował czynności w postępowaniu administracyjnym m.in. wzywając wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, jednak nie podjął tych czynności w terminach przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, czym dopuścił się bezczynności. Reasumując, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, z uwagi na treść art. 210 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym - strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. W niniejszej sprawie skarżący żądania w tym zakresie nie zgłosił, a zatem Sąd odstąpił od orzeczenia w sprawie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz.