II SAB/Wr 71/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w dniu 25 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Rady Miejskiej w L. Ś. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy i miasta L. Ś. postanawia: odrzucić skargę. Dnia [...] stycznia 2017 r. do Urzędu Gminy i Miasta L. Ś. wpłynęło pismo A. F., w którym zwrócił się on do Rady Gminy i Miasta L. Ś. o zmianę regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 328). Nadto we wspomnianym piśmie wnioskodawca prosił o pomoc w rozstrzygnięciu sporu z przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej w L. Ś. w odpowiedzi na wniosek wyjaśniła, że Rada Miejska uchwaliła jako akt prawa miejscowego – uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. – Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jako zgodny z obowiązującymi przepisami prawa został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa D. w dniu [...] marca 2015 r., poz. [...]. Jednocześnie wskazano, że zgodnie ze statutem Gminy i Miasta L. Ś. poszczególnym obywatelom nie przysługuje prawo zgłaszania nowych uchwał bądź zmiany uchwał, przy czym tryb opracowywania w/w regulaminu jest trybem szczególnym. Dalej wskazano, że w związku z prośbą wnioskodawcy o rozstrzygnięcie sporu z przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym, wszelkie spory winny być rozstrzygane na drodze sądowej. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wnioskodawca złożył do Wojewody D. skargę, w której wskazał, że pomimo złożenia do Rady Gminy i Miasta L. Ś. wniosku w trybie art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), nie został on rozpoznany przez właściwy organ. Zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda D. uznał skargę za zasadną wskazując, że w związku z faktem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest organem kolegialnym, prawidłową formą udzielenia wyjaśnień jest stosowna uchwała rada gminy, nie zaś pismo wyjaśniające Przewodniczącej Rady Miejskiej w L. Ś. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skierowanym do Przewodniczącej Rady Miejskiej w L. Ś., Wojewoda D. działając na podstawie art. 258 § 1 pkt 5 k.p.a. wniósł o nadanie biegu wnioskowi A. F. z dnia [...] stycznia 2017 r. w części dotyczącej ulepszenia zapisów Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta L. Ś. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. A. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W treści skargi wskazał, że dotyczy ona bezczynności Rady Gminy i Miasta L. Ś. w związku z nierozpatrzeniem wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. W odpowiedzi na skargę reprezentowana przez radcę prawnego Rada Miejska w L. Ś. wniosła o umorzenie postępowania, względnie oddalenie skargi wskazując, że Rada Miejska w L. Ś. w dniu [...] czerwca 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie sądu, pełnomocnik organu przedłożył do akt sprawy dowód doręczenia skarżącemu zawiadomienia o załatwieniu wniosku, które nastąpiło w dniu [...] lipca 2017 r. Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżącego wezwano pod rygorem odrzucenia skargi do precyzyjnego wskazania przedmiotu skargi przez wskazanie czy dotyczy ona: a) bezczynności Rady Miejskiej w L. Ś. w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r., ostatecznie rozpatrzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. Ś. z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], albo b) bezczynności Rady Miejskiej w L. Ś. w sprawie niedokonania przez Radę Miejską w L. Ś. zmiany aktu prawa miejscowego – Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków – obowiązującego na mocy uchwały Rady Miejskiej w L. Ś. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (Dz. U. Woj. D. z 2015 r., poz. [...]), o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.). W odpowiedzi na wezwanie skarżący wskazał, że skarga dotyczy przedmiotu określonego w pkt b) powyżej, przedkładając jednocześnie kopię pisma skierowanego do Wojewody D., w którym to zakwestionował działania Rady Miejskiej. W odpowiedzi na nie Wojewoda D. wskazał, że nie dysponuje on prawnymi możliwościami merytorycznej weryfikacji stanowiska Rady Gminy dotyczącego rozpatrzenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579, dalej: "k.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Mając na względzie w/w zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryteria kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zadaniem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy skarga podlega kontroli tego sądu z czym wiąże się zagadnienie jej dopuszczalności, tj. możliwość merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia w przedmiocie objętym skargą. Z w/w przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że skarga na bezczynność nie obejmuje działań administracji publicznej opisanych w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., to jest aktów prawa miejscowego. Tym samym niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie uchwalenia, dokonania bądź niedokonania zmian aktu prawa miejscowego. Zaskarżenie bezczynności jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Złożenie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Wobec powyższego należy wskazać, że środka tego nie można zastosować w razie bezczynności prawotwórczej polegającej na niepodjęciu uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Sąd administracyjny w żadnym razie nie może bowiem formułować pod adresem rady gminy nakazu zmiany aktu prawa miejscowego. Tego rodzaju działanie naruszałoby wówczas konstytucyjną zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jak wskazał po sprecyzowaniu skarżący, przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie bezczynność Rady Miejskiej w L. Ś. w sprawie niedokonania przez Radę Miejską w L. Ś. zmiany aktu prawa miejscowego – Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków – obowiązującego na mocy uchwały Rady Miejskiej w L. Ś. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (Dz. U. Woj. D. z 2015 r., poz. [...]). Zagadnienia dotyczące procedury oraz obowiązku uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków normuje art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.). Zgodnie z tą ustawą uchwalenie regulaminu nie następuje w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a w drodze aktu prawa miejscowego, przy czym organem wyłącznie właściwym do jego uchwalenia bądź zmiany jest rada gminy. W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych, by stwierdzić bezczynność rady gminy w zakresie zarzucanym przez skarżącego, a ewentualną zmianę przedmiotowej uchwały należy rozpatrywać w kategoriach władztwa administracyjnego gminy. Ingerowanie w to władztwo, tak w zakresie dyscyplinowania rady do podjęcia określonych działań, jak i oceny ich treści za wyjątkiem zgodności z prawem, nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego, zwłaszcza, że nie można uznać aby wnioski skarżącego mieściły się w zakresie, o którym mowa w art. 19 ust. 2 wzmiankowanej ustawy, a ich ujęcie było obowiązkowym elementem uchwały. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.