II SAB/Wr 72/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi A. SA z siedzibą w N. na bezczynność Marszałka Województwa D. w przedmiocie wydania zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami w ramach rekultywacji składowiska odpadów postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Skarżąca A. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Marszałka Województwa D. w sprawie wydania decyzji z wniosku skarżącej o "wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami, w ramach rekultywacji kwatery IV Składowiska Odpadów Przemysłowych – W. ul. G. [...]" i wniosła o : 1. stwierdzenie bezczynności Marszałka Województwa D. ; 2. zobowiązanie Marszałka Województwa D. do bezzwłocznego rozpatrzenia ww. wniosku skarżącego w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a.; 3. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że organ wezwał Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku z 12 kwietnia 2017 r. m.in. do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia w myśli art. 64 § 2 k.p.a. Skarżąca pisemnie udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu, w którym wskazała, że odzysk odpadów poza instalacjami w ramach rekultywacji kwatery nie jest przedsięwzięciem, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o ochronie środowiska ani nie jest sklasyfikowany w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym w niniejszej sprawie nie jest wymagana decyzja środowiskowa. Pismem z dnia Marszałek Województwa D. zawiadomił Spółkę, iż na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawia podanie bez rozpatrzenia, przedstawiając argumentację w tym zakresie co do zajętego stanowiska. W podsumowaniu organ uznał, że wniosek Spółki dotyczy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie rekultywacji kwatery nr IV składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z wydzieloną kwaterą nr IV do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest przy ul. G. [...] w W.. Ze względu na brak uzupełnienia podania o decyzję środowiskową Marszałek pozostawił sprawę bez rozpatrzenia. W ocenie skarżącej Spółki organ błędnie "rozpoznał sprawę przypisując jej za przedmiot rekultywację składowiska", pomimo, że wniosek dotyczył wydania zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami. Organ niezasadnie zatem wzywał skarżącą do przedłożenia decyzji środowiskowej oraz bezpodstawnie pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, bowiem nie istniały ku temu żadne podstawy. Celem prowadzonych przez Spółkę działań byłyby odzysk odpadów poza instalacjami, odpady nie byłyby magazynowane, lecz bezpośrednio po dostarczeniu wykorzystane do bieżących prac rekultywacyjnych. Skarżąca wskazuje, że iż planowany przez nią odzysk nie stanowi przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreśliła ponadto, że zgoda na zamknięcie kwatery IV składowiska oraz jej rekultywację wraz ze szczegółowym harmonogramem prac i terminów była już przedmiotem decyzji Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...]. Żadna z przesłanek wskazanego punktu nie realizuje się w przedmiotowej sprawie. Odzyskiwanie odpadów poza instalacjami w ramach rekultywacji kwatery IV nie mieści się w żadnej pozycji wyżej wskazanego katalogu. Tylko przedsięwzięcia zakwalifikowane do tego wyliczenia, obciążone są obligatoryjnym obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Skarżąca zaprzecza, że wnioskom Marszałka, jakoby odzyskiwanie odpadów należało do klasy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowe postępowanie dotyczy tylko wyłącznie zezwolenia na odzysk odpadów. Przedmiotowy odzysk odpadów nie wymaga żadnego zamierzenia budowlanego, jak również działanie to nie polega na przekształcaniu lub zmianie sposobu wykorzystywania terenu. Rekultywacja terenu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Organ jest związany żądaniem strony zawartym we wniosku i winien ocenić jej żądanie. W dalszej części uzasadnienia skargi Spółka podnosi, że w identycznej sytuacji dotyczącej kwatery nr I, Marszałek Województwa D. uznał, że decyzja środowiskowa nie jest konieczna dla uzyskania decyzji w sprawie odzysku odpadów wykorzystywanych następnie w procesie rekultywacji. Decyzją nr [...] Marszałek Województwa D. wyraził zgodę na zamknięcie kwatery nr I składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest przy ul. G. [...] w W.. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. zezwolił Spółce na odzysk odpadów w ramach rekultywacji kwatery nr I. Przedmiotowy akt nie został poprzedzony decyzją środowiskową, a ustawa nie ulegała od tego czasu zmianie w tym zakresie. Skarżąca Spółka, powołując się na przepis art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wskazała, że w niniejszej sprawie przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie środka przewidzianego w art. 37 k.p.a., tj. zażalenia do organu wyższego stopnia, gdyż wniosek o wydanie decyzji złożony został w dniu 12 kwietnia 2017 r., co oznacza że wszczęcie postępowania nastąpiło przed wejściem w życie nowelizacji, a zatem właściwym środkiem prawnym jest zażalenie. Skarżąca podała, że spełnienie przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia spełniła poprzez złożenie w dniu 13 czerwca 2017 r. zażalenia do Ministra Środowiska (doręczone organowi w dniu 19.06.2017 r.). W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa D. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przetwarzanie odpadów polegające na wykonaniu warst rekultywacyjnych jest przedsięwzięciem w ramach eksploatacji instalacji, a nie poza instalacją. W niniejszym przypadku dochodzi jedynie do rekultywacji tylko części instalacji (składowiska), które w dalszym, nierekultywowanym zakresie nadal funkcjonuje w swoim podstawowym wymiarze, tj. przyjmuje odpady do składowania, co dodatkowo uzasadnia twierdzenie, że planowane przez Spółkę przetwarzanie odpadów, na zezwolenie, którego złożyła wniosek, odbywać się będzie w instalacji jaką jest składowisko odpadów stanowiące jedną całość. Organ szeroko uzasadnił prezentowane stanowisko i przywołał stosowne przepisy w tym zakresie. W konsekwencji czego stwierdził stanowczo, że wykorzystanie odpadów (przetwarzanie w procesie odzysku) do tworzenia poszczególnych warstw rekultywacyjnych stanowi proces rekultywacji, a zatem wpisuje się w definicję przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym, stosownie do przepisu art. 72 ust. 1 pkt 21 uoś, przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów polegającego na odzysku odpadów w ramach rekultywacji kwatery IV, skarżąca Spółka powinna uzyskać decyzję środowiskową, którą zgodnie z art. 72 ust. 3 ww. ustawy powinna dołączyć do wniosku o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W piśmie organu z dnia 29 września 2017 r. , na zapytanie Sądu wyjaśniono, że skarga została nadana w placówce pocztowej w K. w dniu 19 czerwca 2017 r. )data wpływu do organu 22 czerwca 2017 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem, w szczególności aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach wskazanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego wyżej przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( w brzmieniu z daty wniesienia podania do organu), zwanej dalej k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 § 1 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec treści przywołanych przepisów (art. 52 § 1 P.p.s.a.) warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Marszałka Województwa D. jest uprzednie wniesienie przez stronę skarżącą do organu wyższego stopnia zażalenia, o którym mowa w art. 37 kpa. Analiza akt rozpatrywanej sprawy wskazuje, że skarżąca 13 czerwca 2017 r. nadała do Ministra Środowiska w placówce pocztowej zażalenie na bezczynność Marszałka Województwa D. w badanej sprawie i już 19 czerwca 2017 r. wysłała (za pośrednictwem placówki pocztowej w K.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Marszałka Województwa D. . Kodeks postępowania administracyjnego umożliwia ( w brzmieniu z daty wpływu podania do organu) stronom postępowania administracyjnego zaskarżenie do organu wyższego stopnia bezczynności organu administracji publicznej (art. 37 kpa). Organ wyższego stopnia może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy, zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 kpa). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu administracji publicznej lub na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Mając na uwadze konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego, należy ustalić, czy strona skutecznie skierowała zażalenie na bezczynność organu do organu wyższego stopnia. W tym kontekście nie można nie uwzględnić czasu jaki upłynął od dnia wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, do dnia złożenia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zażalenie na bezczynność organu wpłynęło do organu wyższego stopnia w dniu 19 czerwca 2017 r. i tego samego dnia wysłana została skarga do WSA we Wrocławiu na bezczynność organu. Mając na uwadze konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego, należy ustalić, czy strona skutecznie skierowała zażalenie na bezczynność organu do organu wyższego stopnia. W tym przypadku nie można nie uwzględnić czasu jaki upłynął od dnia wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, do dnia złożenia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka nadała zażalenie na bezczynność organu na sześć dni przed wysłaniem skargi do sądu administracyjnego również na bezczynność organu. Należy zważyć, że zażalenie wpłynęło do organu w dniu 19 czerwca 2017 r. i organ nadrzędny nie był w stanie chociażby zapoznać się ze zgłoszonym problemem bezczynności Marszałka. W ocenie Sądu skierowanie zażalenia na bezczynność organu na 6 dni przed skierowaniem skargi do sądu na bezczynność organu, nie może być uznane za wykorzystanie przez skarżących wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniło by przepis art. 37 kpa całkowicie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy - mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości - niecelowe i pozbawione całkowicie sensu. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 2 Kpa wymaga, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią zażalenia, co pozwoliłoby mu - w razie zasadności zażalenia - na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Tymczasem wniesienie zażalenia na 6 dni przed złożeniem skargi uniemożliwia podjęcie tych działań przez organ nadzoru. Sądowa kontrola administracji stanowi ostateczną możliwość weryfikacji działań administracji, w sytuacji gdy inne ustawowe mechanizmy zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. To organ w przedmiotowej sprawie Minister Środowiska, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódki Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca przedwcześnie złożyła skargę, co stanowi przypadek niedopuszczalności, o którym stanowi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i skutkuje odrzuceniem skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.