II SAB/Wr 73/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi A.K.-B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. w przedmiocie budowy wiaty I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. do wydania w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem aktu rozstrzygającego wniosek skarżącej z dnia 19 grudnia 2016 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 lipca 2017 r. A.K.-B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś., wskazując, że mimo postanowienia DWINB z dnia 4 kwietnia 2017 r. Nr [...], w którym organowi powiatowemu wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, nie otrzymał decyzji. Odpowiedź z dnia 13 kwietnia 2017 r. nie jest odpowiedzią na pismo skarżącej. Nie chodziło o wiatę, lecz o miejsce parkingowe i zachowanie odległości zgodnie z prawem budowlanym. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniosła natomiast, że sprawa, o której pisała, dotyczy wybudowania wiaty na działce [...] w B., a obecnie wykorzystywanej jako miejsce parkingowe bez zachowania odległości wymaganych w prawie budowlanym. Jak to jest możliwe, że wiata przed odbiorem budynku – w odpowiedzi na pisma skarżącej - została rozebrana, a po odbiorze budynku znów powstaje, a nadzór budowlany nie wysyła decyzji tylko pisma, które nie są merytorycznie odpowiedzią na pytania. Pisma, które kierowane były do organu, były konsultowane przez kierownika budowy domu skarżącej i sąsiadki - wybudowanie jest niezgodne z przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. ustosunkował się do pisma skarżącej z dnia 19 grudnia 2016 r., informując skarżącą o przepisach dotyczących budowy wiat na działkach budowlanych. Skarżąca wskazuje w swoim piśmie, że "Pani J. wybudowała na swojej posesji wiatę, która jest wykorzystywana jako zadaszone miejsce postojowe". Organ wskazał skarżącej na regulacje prawne dotyczące budowy wiat, natomiast trudno uznać jedno czy kilkukrotne zaparkowanie samochodu w określonym miejscu za uznanie terenu za miejsce parkingowe. Podane przez skarżącą odległości (7 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, 3 m od granicy działki budowlanej) dotyczą wydzielonych miejsc postojowych do czterech stanowisk włącznie. Jeśli miejsca do parkowania nie są wydzielone (na przykład na działce mamy tylko utwardzony podjazd bez zaznaczonego parkingu, w niniejszym przypadku brak zaznaczonego parkingu, brak utwardzenia podjazdu), to samochody można stawiać właściwie w dowolnym miejscu, co niekoniecznie może spotkać się z aprobatą właściciela działki sąsiedniej. Jednak w takich sytuacjach odległości wskazane w przepisach techniczno-budowlanych nie mają zastosowania, a organy nadzoru budowlanego nie mają powodów do interwencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in.: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Po myśli natomiast art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). W niniejszej sprawie A.K.-B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia pisma z dnia 19 grudnia 2016 r., w którym wskazała, że sąsiadka wybudowała na działce nr [...] w B. wiatę, która jest wykorzystywana jako zadaszone miejsce postojowe. Wiata ta jest usytuowana przy granicy z działką skarżącej i tym samym nie są zachowane minimalne odległości miejsc parkingowych określone w § 19 ust. 1 i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo okap jest w odległości około 40cm od granicy działki i tym samym nie jest zachowana odległość 1,5m określona w § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność organu, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), w brzmieniu obowiązującymi przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie zażalenie takie skarżąca wniosła pismem z dnia 1 marca 2017 r. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2017 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uwzględnił powyższe zażalenie, wyznaczając organowi 30-dniowy termin (liczony od dnia otrzymania postanowienia) celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy oraz zobowiązując do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Do czasu rozpoznania skargi organ sprawy nie rozpatrzył. Jak wynika z akt sprawy PINB pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. jedynie poinformował skarżącą, powołując przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Należy tutaj zauważyć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego, to po pierwsze - brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz po drugie - upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sprawy, należało stwierdzić, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, bowiem od dnia 4 stycznia 2017 r., kiedy to wpłynęło pismo skarżącej z dnia 19 grudnia 2016 r., do czasu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. przez sześć miesięcy, nie wydał rozstrzygnięcia kończącego ostatecznie sprawę. Biorąc to pod uwagę koniecznym stało się na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązanie organu do wydania aktu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 19 grudnia 2016 r. Istotne w sprawie jest to, że skarżąca domaga się podjęcia działań związanych z robotami budowlanymi dokonanymi na sąsiedniej działce. Tym samym, organ nie mógł poprzestać jedynie na pisemnym poinformowaniu skarżącej o braku możliwości wszczęcia postępowania. Skarżąca wskazała na konkretne naruszenia przepisów i żądała konkretnych rozstrzygnięć, wielokrotnie też swoje żądania ponawiała, kwestionując stanowisko organu zawarte we wcześniejszych pismach. Intencje skarżącej były przy tym dość oczywiste i sprowadzały się do wszczęcia oraz przeprowadzenia konkretnego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych dotyczących usytuowania wiaty (miejsc postojowych) zbyt blisko granicy z jej działką. Taki zaś przedmiot mieści się w merytorycznych kompetencjach i kognicji organu nadzoru budowlanego. Niewątpliwie zatem organ pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności w załatwieniu żądania skarżącej. W każdym razie – nawet jeśli organ uzna, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania - sprawa zgłaszana przez skarżącą winna być załatwiona w formie procesowej. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. Przechodząc natomiast do badania, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W niniejszej sprawie przez okres sześciu miesięcy od dnia wpływu wniosku skarżącej z dnia 19 grudnia 2016 r. PINB nie podjął żadnej czynności, poza pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. Bezczynność organu nie stanowi jednak - zdaniem Sądu – rażącego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wpływ na taką ocenę miały okoliczności poprzedzające wpływ do organu w dniu 4 stycznia 2017 r. wniosku skarżącej z dnia 19 grudnia 2016 r., a mianowicie, że pismo to jest kolejnym składanym przez skarżącą, a w efekcie poprzednich pism organ podjął pewne czynności. Przede wszystkim przeprowadził w dniu 2 czerwca 2016 r. oględziny, informując skarżącą następnie pismem z dnia 6 czerwca 2016 r., że w wyniku kontroli stwierdzono, iż wiata od strony działki sąsiedniej (będącej przedmiotem skargi) została rozebrana. W odpowiedzi na kolejne pismo skarżącej z dnia 2 sierpnia 3016 r., w którym wniosła o powtórne przeprowadzenie kontroli budynku na działce nr 318/3, bowiem ponownie na niej stawiana jest wiata na auto na stałe związana z gruntem i budynkiem, organ pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. wyjaśnił przyczyny braku możliwości wszczęcia postępowania w sprawie budowy wiaty. Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku oparto o przepis art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).