II SAB/Wr 73/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. T., A. P., T. P., B. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w kwocie po 1500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. T., T. P., B. P., A. P. a reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli , , w dniu 30 sierpnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, w związku z prowadzeniem sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W petitum skargi zarzucono Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 35 § 1 i 3 kpa, oraz art. 6 kpa, poprzez brak jakichkolwiek czynności w sprawie, w sytuacji gdy organ był zobowiązany przepisami prawa do wydania decyzji potwierdzającej prawo strony, a tym samym uniemożliwienie skarżącym realizacji prawa do rekompensaty. Strona skarżąca wnosi o stwierdzenie bezczynności ; stwierdzenie, że ma ona charakter rażący; zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; przyznanie od organu na rzecz skarżących kwot po 5000 zł dla każdego z nich; a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących. W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej wskazuje, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 22 V 2019 zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 5 miesięcy., a WSA we Wrocławiu oddalił skargę z uwagi na fakt, że nie minął termin wyznaczony przez organ nadrzędny. Strona skarżąca dodaje, że od 2018 r. organ nie przeprowadził żadnych czynności w sprawie. Zdaniem strony skarżącej istotne jest także i to, że postanowieniem z dnia 24 X 2013 r. organ stwierdził, że strony spełniają przesłanki do rekompensaty. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadnił, że podejmuje czynności celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Jeleniej Góry postanowieniem z 8 IV 2009 r. (GSPM/72245/5/2009) przekazał zgodnie z właściwością Wojewodzie Dolnośląskiemu wniosek J. T. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i B. małżonków T. nieruchomości w [...], w byłym województwie lwowskim (pierwotnie złożony do byłego Urzędu Rejonowego w Jeleniej Górze w 1991 r.). W toku postępowania J. T. zmarł, zaś w jego miejsce jako strony postępowania wstąpili: A. P., A. T., T. P., B. P. oraz L. P. Dalej wojewoda postanowieniem z 24 X 2013 r. (NIR.IV.AW.7725/D-1488-l/09) pozytywnie ocenił spełnienie przez wniosek wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 VII 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.), a następnie decyzją z dnia 6 XI 2014 r. (NiR.IV.AW.7725/D-1488-l/09) odmówił potwierdzenia wnioskodawcom prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i B. małżonków T. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ od decyzji zostało złożone odwołanie, więc Minister Skarbu Państwa, po jego rozpatrzeniu, decyzją z 9 II 2015 r. (DRiR.580.109.2015.AK) uchylił postanowienie wojewody z 24 X 2013 r. (NiR.IV.AW.7725/D-1488-l/09) oraz utrzymał w mocy decyzję wojewody z dnia 6 XI 2014 r. (NiR.IV.AW.7725/D-1488-l/09). Orzeczenie to zostało zaskarżone do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 28 IV 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 364/15) oddalił skargę na opisaną decyzję, a po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 IV 2016 r. (sygn. akt I OSK 2369/15) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz ostateczną decyzję ministra. Kolejno minister, u uwzględniając wytyczne wyroku NSA, decyzją z dnia 8 VII 2016 r. (DRiR.580.218.2016.AK) uchylił decyzję wojewody z dnia 6 XI 2014 r. (NiR.IV.AW.7725/D-1488-1/09) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem kontynuowania postępowania wyjaśniającego. Rozpoznając sprawę po raz kolejny w dniu 14 XII 2016 r. wojewoda wystąpił do Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii akt sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Jeleniej Górze z dnia 19 V 1992 r. (sygn. akt I C 139/92), a 31 III 2017 r. zwrócił się do pełnomocnika stron o uzupełnienie wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania pisma o brakujące dokumenty tj. potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie wyciągów hipotecznych, arkuszy posiadłości gruntowej oraz zestawień numerów działek i ich powierzchni. Organ poinformował jednocześnie o dokonanych czynnościach oraz pouczył o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku gdyby strony nie były w stanie dotrzymać wskazanego terminu. Poinformował też, że nieuzupełnienie braków wniosku skutkować będzie wydaniem decyzji w oparciu o zebrany materiał dowodowy. W związku z tym, że strony nie usunęły żądanych braków wniosku wojewoda zawiadomieniem z 7 XI 2017 r. poinformował o zebraniu w sprawie materiału dowodowego dostatecznego do wydania decyzji oraz o przysługujących stronom uprawnieniach. Następnie w załączeniu do pism z dnia 4 XII 2017 r. i 23 II 2018 r., pełnomocnik stron przedłożył do akt sprawy odpisy dokumentów żądanych przez wojewodę. Kolejno w dniu 22 III 2019 r. do wojewody wpłynęło zażalenie na niezałatwienie przez wojewodę sprawy w terminie, a zawiadomieniem z 12 IV 2019 r. wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 XII 2019 r. Poinformował przy tym, że ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego obejmującego w szczególności analizę szeregu dokumentów, a także dokonanie wszelkich innych czynności, które umożliwią dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawa zostanie załatwiona we wskazanym terminie. Postanowieniem z dnia 22 V 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał zażalenie stron za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin 5 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia liczony od otrzymania postanowienia wraz z aktami. Wojewoda otrzymał akta sprawy w dniu 7 VI 2019 r. Dalej 19 VII 2019 organ zwrócił się do organów z prośbą o pomoc w znalezieniu dokumentów, które pozwolą na określenie położenia geograficznego majątku W. i B. T. Następnie w okresie 29 sierpnia 2019- 5 lutego 2020 wpłynęły do wojewody odpowiedzi od organów. Zawiadomieniami z 1 lipca 2020 r. i 15 marca 2021 zawiadomiono strony o terminie planowanego zakończenia postępowania. Ostatecznie dnia 10.09.2021 organ wydał decyzję odmowną (k. 678 akt sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach ustawowo określonych. Wniesiona w niniejszej sprawię skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na nieuzasadnionym i przedłużającym się postępowaniu w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Determinuje to zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zatem stwierdzić, że rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem spełniona została jedna z przesłanek umożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi. Ponadto w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej złożył w dniu 27 VI 2021 r., w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa, Zawarty w skardze zarzut bezczynności odnosi się do postępowania uregulowanego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy procesowe stanowią także o terminach załatwienia spraw. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W niniejszej sprawie, mając na uwadze, że sprawa toczy się od 2009 r., należy uznać, że wystąpił po stronie organu brak kumulacji procesowych działań i w efekcie organ opóźnił wydanie rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą skargę według kryteriów normatywnych sąd w niniejszym składzie uznał, że w sprawie doszło do bezczynności w prowadzonym postępowaniu. Inaczej mówiąc wskazana w skardze wada w postępowaniu przed organem zaistniała. Wojewoda Dolnośląski bezsprzecznie uchybił terminom określonym w art. 35 kpa. Jak bowiem wskazują akta administracyjne, dołączone do odpowiedzi na skargę, w toku całego postępowania organ pozostawał kilkakrotnie w bezczynności, działał opieszale. Również w ostatnim okresie pomiędzy końcem roku 2019 r., a początkiem września 2021 r. (kiedy wydał decyzję) pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. Trzeba pamiętać, że postępowanie (ogółem) przed organami i sądami toczyło się od kwietnia 2009 r. Wynika z tego jednoznacznie, że organ nie dotrzymał terminu wskazanego w art. 35 kpa. Sąd podziela opinię, że sprawa o potwierdzenie rekompensaty jest sprawą skomplikowaną dowodowo i wymagającą zbierania dowodów w różnych organach, a także, niejednokrotnie na terenach poza granicami Polski, w tym np. (tak jak w tym przypadku) przy pomocy polskich placówek konsularnych. Jednakże organ nie przystąpił do gromadzenia dowodów w rozsądnym czasie. Mając na względzie dotychczasowe rozważania i oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., w tym kontekście, sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu w niniejszej sprawie i ma to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na koniec stwierdzić należy, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy winno przy tym nastąpić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). W rozpoznawanej sprawie istotne jest ponadto, że decyzja w sprawie została wydana po wniesieniu skargi do sądu, zatem na dzień orzekania zaistniały podstawy prawne do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (art. 161 § 1 p. 3 ppsa). W sentencji wyroku, wydanego w trybie art. 149 ppsa sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania, a także orzeka czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące. Oceniając, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy dojść do wniosku, że po stronie organu wystąpiła tak rozumiana bezczynność. Pewne czynności w postępowaniu administracyjnym, zmierzające do zebrania dowodów organ podjął po upływie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, czym dopuścił się bezczynności. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 i 1a powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II wyroku. Na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznano od organu na rzecz skarżących kwoty pieniężne po 1500 zł. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną mając na uwadze to, że postępowanie w sprawie (sumarycznie) trwało bardzo długo. Należy podnieść, że samo przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu, co wynika z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 i 201 ppsa oraz § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.