II SAB/Wr 74/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 10 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 22 listopada 2010 r. (data nadania) L. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia 10 marca 2010 r. nr [...] wydanej przez Burmistrza Miasta D. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi średnicowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. kanalizacją deszczową i oświetleniem, w tym przebudowy 300 m ul. S.. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu nie został uznany za stronę postępowania administracyjnego, mimo iż wskazywał, że jest współwłaścicielem (wraz z żoną) działek położonych przy ul. W. P. [...] i [...]. Zwracając uwagę na niezrozumiałe kryteria, według których organ uznawał jednych właścicieli działek za stronę, a innym tego prawa odmawiał, skarżący wskazał, że stosowanym w sprawie kryterium był fakt graniczenia działki z planowaną i ocenianą inwestycją. Zdaniem skarżącego taki pogląd jest błędny, ponieważ rozchodzenie się - dla przykład - fal dźwiękowych, nie jest w żaden sposób ograniczane granicami działek. Innymi słowy administracyjne granice działek nie stanowią żadnej przeszkody dla rozchodzenia się fal dźwiękowych. Co więcej, jako współwłaściciel działki położonej przy ulicy W. P. [...] (działka oznaczona kolorem pomarańczowym na załączonej mapce) nie został uznany za stronę postępowania administracyjnego, pomimo iż cała działka znajduje się w strefie oddziaływań > 55.0 db(A). Natomiast syn skarżącego został uznany za stronę postępowania administracyjnego tylko dlatego że jego działka graniczy z planowaną inwestycją choć jego zabudowania mieszkalne nie są narażone na oddziaływania akustyczne. Zdaniem skarżącego organ administracyjny wydający decyzję wiedział o fakcie być przez niego współwłaścicielem przedmiotowej działki tym samym fakt ten nie wymaga dowodzenia zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. Ponadto skarżący wyjaśnił, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 37 § 1 możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ administracji publicznej. Zażalenie to służy do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. W przypadku jednak, gdy - jak w tej sprawie - w bezczynności pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze lub minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., to wówczas tryb przewidziany w ww. art. 37 k.p.a. nie ma zastosowania. Nad tymi organami bowiem nie ma w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia. Zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego pod warunkiem wszakże, że, jak stanowi art. 52 § 1 omawianej ustawy, środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Artykuł 37 § 1 k.p.a. przewiduje, jak zaznaczono, taki środek zaskarżenia w przypadku bezczynności organu, ale tylko wówczas, gdy nad organem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. W stosunku do samorządowych kolegiów odwoławczych - które są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego - Kodeks nie przewiduje takiego organu. Jednocześnie w art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawa ta stanowi, że jeżeli nie są przewidziane środki zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 bądź bezczynność organu w tych sprawach, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Tryb ten jednak ma zastosowanie tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy, to znaczy, gdy chodzi o inne niż wymienione w pkt 1-3 (tego artykułu) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie dotyczy to skarg na decyzje administracyjne lub bezczynność w wydaniu takiej decyzji. Oznacza to, że wówczas gdy w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze, to stronie przysługuje skarga na bezczynność tego organu do sądu administracyjnego, w postępowaniu bowiem przed tym organem zgodnie z ustawą nie przysługują stronie żadne środki zaskarżenia służące do zwalczania bezczynności organu na drodze administracyjnej. W udzielonej odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucił wobec braku poprzedzenia jej złożenia do sądu administracyjnego wezwaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do usunięcia naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie środki zaskarżenia decyzji (aktów) dzieli się na dwie podstawowe grupy – środki uruchamiane w trybie administracyjnym oraz sądowym. Charakterystyczne dla tego ujęcia jest rozróżnienie odwołania/zażalenia, określanego zwykle jako środek kontroli rozstrzygnięć w ramach administracyjnego toku instancji, oraz skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej po wyczerpaniu tego toku. Można zatem przyjąć, że środki kontroli przysługujące na drodze administracyjnej oraz skarga do sądu administracyjnego zabudowane zostały w oparciu o komplementarność instytucji prawa procesowego (tak Z. Kmieciak, Koncepcja zintegrowanego systemu odwoławczego w sprawach administracyjnych PiP 1/2010 s. 25 oraz tenże Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wobec reformy sądownictwa administracyjnego, PiP nr 5/1998, s. 24) W ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." prawo do ochrony sądu zostało uzależnione do wyczerpania środków kontroli aktów administracyjnych, bez względu na to, czy pozwalają one na merytoryczne rozpocznie sprawy, czy jedynie służą badaniu legalności takich aktów. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Pojęcie "wyczerpania środków zaskarżenia" definiuje § 2 ww. artykułu, stanowiąc, że należy przez to rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Nadto, zgodnie z art. 52 § 4 cytowanej ustawy, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę należy przyjąć, że uchybienie terminu w załatwieniu sprawy (rozpatrzenia odwołania) przez organ, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, jest podstawą do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Nie przysługuje w takim przypadku środek prawny w postaci zażalenia (który składany jest do organu wyższego stopnia) - art. 37 k.p.a., gdyż samorządowe kolegia odwoławcze są właśnie organami wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a. Warunkiem jednak wniesienia skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego jest poprzedzenie jej wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (tak wyrok NSA z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt FSK 2142/04, postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II FSK 934/10, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt I SAB/Gl 13/10, postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt IISAB/Wr 73/10). Reasumując sierdzić należy, że złożenie przez skarżącego skargi nie było poprzedzone wezwaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do usunięcia naruszenia prawa. Brak możliwości zażalenia, w trybie opisanym w art. 37 k.p.a. nie uchyla obowiązku, o którym mowa w art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. W konsekwencji, wobec niewyczerpania środków zaskarżenia, nie została spełniona przesłanka dopuszczalności skargi. Na marginesie dodać można, że w przypadku wyczerpania opisanych w niniejszym postanowieniu środków zaskarżenia skarżący będzie mógł ponownie złożyć skargę do sądu administracyjnego. Wskazać przy tym trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność nie jest obwarowane terminem a możliwość jej złożenia jest uwarunkowana uprzednim wezwaniem organu pozostającego w bezczynności do usunięcia naruszenia prawa. Cytowany już wyżej art. 52 § 4 p.p.s.a. (w którym mowa o "innych aktach") dotyczy nie tylko aktów w znaczeniu pozytywnym, ale też bezczynności jako aktu zaniechania podjęcia działań nakazanych przez prawo (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt III SAB/Wa 8/10). Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu rozstrzygnięto po myśli art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy procesowej.