II SAB/Wr 74/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A S.A. z/s we W na bezczynność Starosty B w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych I. zobowiązuje Starostę B do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę oraz wydania stosownego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Starosty B na rzecz skarżącego 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 25 listopada 2011 r. działający za pośrednictwem pełnomocnika A S.A (zwany dalej stroną skarżącą) złożył skargę na bezczynność Starosty B w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W dniu 5 lipca 2011 r. do Starostwa Powiatowego w B wpłynął wniosek strony skarżącej o udzielenie pozwolenia na "wykonanie robót remontowych we wnętrzu lokalu użytkowego nr [...] oraz demontaż istniejących kasetonów reklamowych i montaż nowych na elewacji budynku w B przy ul. S 1/2, działka [...] arkusz [...], obręb [...], B [...], jednostka ewidencyjna [...], miasto B". Wnioskodawca zmienił treści punktu określającego załączniki do niniejszego wniosku oraz wpisał dane kontaktowe osoby upoważnionej do kontaktu w sprawie, zaś w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zamieścił adres korespondencyjny. Pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. organ powołując się na art. 64 § 2 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej Kpa) oraz art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Pr. bud.) wezwał pełnomocnika inwestora do prawidłowego wypełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - na druku zgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 20[...] r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenia na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 20[...]r. Nr [...]0, poz. 1127 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem) oraz prawidłowego wypełnienia wniosku o pozwolenia na budowę - na druku zgodnym z rozporządzeniem wraz z prawidłowo podaną nazwą zamierzenia budowlanego oraz do potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia na budowę obiektu na konto. Organ wskazał nadto, że nieusunięcie tych braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na to pismo strona skarżąca w dniu 16 sierpnia 2011 r. wskazała, że oświadczenie sporządzone zostało zgodnie ze wzorem zawartym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreśliła także, że złożone oświadczenie zawiera wszystkie istotne i wymagane elementy, zaś dodanie do oświadczenia dodatkowo adresu korespondencyjnego nie należy traktować jako modyfikację a podanie wyczerpujących danych umożliwiających sprawne i poprawne przeprowadzenie przez organ postępowania. W sprawie wniosku z dnia 4 lipca 2011 r. strona skarżąca poinformowała, że został on wypełniony zgodnie z wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 20[...] r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z dnia 10 lipca 20[...] r., Nr [...]0, poz.1127 ze zm.). Inwestor ponadto wskazał we wniosku dane do zwrotnego kontaktu telefonicznego oraz wskazał osobę, z którą w przedmiotowej sprawie organ może się kontaktować, w trakcie prowadzonego postępowania, w celu sprawnego rozpatrzenia wniosku. Pismo zawierało również szczegółowy wywód na temat zakresu obowiązków uprawnionych w sprawie pracowników strony skarżącej, w tym pracownika wskazanego we wniosku i oświadczeniu. Autor pisma szczegółowo zaprezentował również swe stanowisko w kwestii braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie prac, które zamierzał wykonać inwestor. Pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. znak [...] organ pierwszej instancji, na podstawie art. 64 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poinformował inwestora o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Wyjaśniając przyczyny odstąpienia od załatwienia pisma organ stwierdził, że zarówno wzór wniosku o pozwolenie na budowę jak i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostały w sposób niezgodny z prawem zmodyfikowane w odniesieniu do wzorów zawartych w rozporządzeniu. Jak wyjaśniał organ wzory określone rozporządzeniem należy traktować jako wzorzec. Obowiązkiem wnioskodawcy jest zastosowanie się do wzoru, natomiast obowiązkiem organu wydającego pozwolenie na budowę jest sprawdzenie (porównanie), czy wnioskodawca zastosował się do wzorca. Powołał się nadto na interpretację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wyjaśnił, że właśnie rozporządzeniem wykonawczym do ustawy, ustawodawca wprowadził obligatoryjne stosowanie załączników w nim zawartych. W dniu 13 września 2011 r. wpłynęło zażalenie na pozostawienie omawianego wniosku bez rozpoznania. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony skarżącej i uznał zażalenie za niezasadne, odmawiając jednocześnie wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia było zbieżne z prezentowanym przez organ pierwszej instancji i wiązało się faktem złożenia zarówno wniosku o pozwolenie na budowę jak i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezgodnie z wzorami określonymi w załącznikach do rozporządzenia. W skardze na bezczynność Starosty B skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca podniosła, że organ naruszył przepis art. 32 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej - Prawo budowlane) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, iż niedopuszczalne jest redakcyjne modyfikowanie wzoru wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w zw. z § 30 ust. 3 pkt 2 lit a Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B, zatwierdzonego uchwałą nr XLII/351/09 Rady Miasta B z dnia 26 sierpnia 2009r. (dalej - Miejscowy plan), poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że na wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie kasetonów reklamowych strony skarżącej umieszczonych na elewacji lokalu użytkowego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę oraz że na wykonanie robót budowlanych we wnętrzu lokalu użytkowego, nie ingerujących w układ nośny i części wspólne budynku oraz nie zmieniających układu funkcjonalnego, a obejmujących jedynie malowanie ścian i sufitów, wymianę wykładzin podłogowych, wymianę frontów mebli, a także wymianę krzeseł oraz foteli, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Bardzo obszerne zarzuty odnosiły się również do naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 35 Kpa, poprzez przyjęcie, że przepis art. 64 § 2 Kpa znajduje zastosowanie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz przyjęcie, iż zostały wypełnione przesłanki do pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 4 lipca 2011 r. Ponadto naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, przepisu art. 19 w zw. z 20 Kpa, a także przepisu art. 105 w zw. z art. 104 Kpa w zw. z art. 35 Kpa, poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki decyzją administracyjną umarzającą postępowanie w związku z zaistniałą bezprzedmiotowością postępowania. Znalazły się w skardze również zarzuty naruszenia art. 6 w zw. art. 7 Kpa oraz art. 8 Kpa, a także art. 9 Kpa. Przy tak sformułowanych zarzutach skargi jej autor w również obszernych wnioskach zwrócił się o zobowiązanie Starosty B do załatwienia w wyznaczonym przez Sąd terminie sprawy z wniosku strony skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 4 lipca 2011 r., stwierdzenie, że bezczynność Starosty B miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie przepisu art. 149 § 2 w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, wydanie w trybie przepisu art. 155 p.p.s.a. postanowienia sygnalizacyjnego, informującego właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o stwierdzonych przez Sąd w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeniach prawa, zastosowanie przepisu art. 135 w zw. art. 134 p.p.s.a. poprzez skorzystanie z przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przypomniała dotychczasowy przebieg postępowania począwszy od dnia 16 listopada 2010 r., kiedy to po raz pierwszy usiłowała dokonać zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających – jej zdaniem - pozwolenia na budowę. W ocenie strony skarżącej, w spornym postępowaniu zachował on wszelkie wymogi, uregulowane w przepisach Prawa budowlanego, które niezbędne są do rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że strona skarżąca przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, wskazała na wszystkie niezbędne fakty oraz podała wszelkie konieczne dane, aby możliwe stało się rozpoznanie sprawy. Skorzystała przy tym z wzorów dołączonych do rozporządzenia, uzupełniając je o wszystkie wymagane przepisami dane. Żadna z pozycji wymaganych danych nie została przez stronę skarżącą pominięta, a jedyną modyfikacją formularzy było wykreślenie zbędnych elementów redakcyjnych - wykropkowań oraz wyjaśnień do wzoru. Natomiast jedynym dodanym elementem było umieszczenie w każdym z formularzy zapisu odnoszącego się do danych osoby, właściwej do prowadzenia sprawy tj. mającej wiedzę w zakresie planowanych robót. Wskazanie tej osoby miało na celu tylko i wyłącznie przyspieszenie postępowania poprzez ułatwienie kontaktu z osobą, która zajmowała się sprawą ze inwestora. W opinii strony skarżącej, powoływanie się przez Starostę na stanowisko GINB jest o tyle bezpodstawne, że po pierwsze, nie jest ono merytorycznie poprawne, a po drugie - nie stanowi ono oficjalnej wykładni prawa, ponieważ takie kompetencje nie zostały GINB przyznane. W związku z tym, stanowisko GINB należy traktować wyłącznie jako wskazówkę dotyczącą tych wzorów. Oba przedłożone przez strony skarżącej dokumenty (tj. wniosek oraz oświadczenie) zawierają – jak dalej wywodzi strona skarżąca – wszystkie niezbędne, wymagane przez Prawo budowlane oraz rozporządzenie dane i informacje. Autor skargi zawarł w niej również długi wywód na temat braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę co do prac wymienionych w zgłoszeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. O bezczynności organu można mówić, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej aktu rozstrzygającego określoną sprawę administracyjną. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. Rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie. Sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w terminach zakreślonych w art. 35 § 3 Kpa, zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Stosownie zaś do brzmienia art. 35 ust. 6 Pr. bud. sprawa powinna być przez organ załatwiona w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem art. 35 ust. 8 tej ustawy. Jak wynikało z akt administracyjnych, wniosek z dnia 5 lipca 2011 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej wykonaniu robót remontowych we wnętrzu lokalu użytkowego oraz demontaż istniejących kasetonów reklamowych i montaż nowych na elewacji, do dnia złożenia rozpoznawanej skargi nie został rozpatrzony przez właściwy organ administracji publicznej. Oznacza to, że Starosta w niniejszej sprawie pozostaje w bezczynności. Wprawdzie wezwaniem z dnia 3 sierpnia 2011 r. zobligowano inwestora do uzupełnienia wniosku prze prawidłowe wypełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - na druku zgodnym z rozporządzeniem oraz prawidłowe wypełnienie wniosku o pozwolenie na budowę - na druku zgodnym z rozporządzeniem wraz z prawidłowo podaną nazwą zamierzenia budowlanego, to jednak brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 Kpa lub art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 Kpa, natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 616/06, LEX Nr 258274). Gdy organ uznaje, iż przedłożone przez stronę podanie/wniosek nie czyni zadość wymaganiom co do treści, zobowiązany jest wezwać wnoszącego podanie do ich uzupełnienia, przy czym w wezwaniu takim organ powinien precyzyjne określać, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, jakiego rodzaju wyjaśnień oczekuje od wnioskodawcy i przedłożenia jakich dokumentów się domaga. Bardzo ogólnikowe stwierdzenia zawarte w piśmie Starosty z dnia 3 sierpnia 2011 r. (tj. wezwaniu do usunięcia braków) nie czynią zadość temu obowiązkowi organu. Sygnalizuje to sama strona skarżąca, która w piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r. informuje organ, że nie jest w stanie uzupełnić braków wniosku zgodnie z życzeniem organu, albowiem brak w wezwaniu brak jest jednoznacznie wskazanych uchybień. Odnośnie zasadności wymogu złożenia wniosku i oświadczenia na niezmodyfikowanych w żaden sposób formularzach wynikających z rozporządzenia, wskazać trzeba, że w doktrynie wskazuje się na brak przepisu, który stwierdzałby obowiązek stosowania wzoru wniosku o pozwolenie na budowę, ustalonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 20[...] r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (por. Z. Kostka: "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. ODDK, Gdańsk 2005, s. 97). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tu pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez autora skargi wyroku z dnia 12 grudnia 2001 r., sygn. akt SA/Rz 1438/01, w którym to sąd przyjął, iż zaniechanie sporządzenia wniosku o pozwolenie na budowę według normatywnego wzoru nie pociąga za sobą żadnych konsekwencji prawnych dla wnioskodawcy. Celem delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 32 ust. 5 Prawa budowlanego, a upoważniającej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do opracowania m. in. wzoru wniosku o pozwolenie na budowę, było przede wszystkim ujednolicenie składanych wniosków i tym samym usprawnienie pracy organów architektoniczno-budowlanych przez zmniejszenie ilości wezwań do inwestorów o uzupełnienie braków formalnych wniosków. W związku z powyższym, jeżeli wniosek zawiera niezbędne dane określające zamierzenie budowlane następuje wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Gdyby wniesienie podania o wydanie pozwolenia na budowę w inny sposób niż na stosownym formularzu miałoby się wiązać z negatywnymi dla strony skutkami, ustawodawca powinien to wprost wyartykułować w przepisie prawa, wskazując w nim stosowną sankcję. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 5 i 6 Pr. bud. oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. oraz w zw. z § 30 ust. 3 pkt 2 lit a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skład orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W przypadku skarg na bezczynność organów kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się jedynie do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane jako bezczynność nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. Poza granicami skargi na bezczynność pozostają więc zarzuty skargi związane z zasadnością wymogu pozyskania na planowane roboty pozwolenia na budowę. Skoro strona skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, to organ zobowiązany był załatwić jedynie tę sprawę rozstrzygając ją merytorycznie poprzez wydanie stosownej decyzji. Wspomniane wcześniej zarzuty mogłyby być zaś podnoszone w ewentualnym odwołaniu od tej decyzji, bądź na późniejszym etapie, w skardze do sądu administracyjnego. Mając to na uwadze orzeczono jak w punkcie drugim wyroku. Odnosząc się do restrykcyjnych wobec organu wniosków skargi Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Postępowanie organu nie może być uznane za zaniechanie wynikające z niedbalstwa, czy negatywnego nastawienia do strony. Hierarchiczna struktura administracji państwowej (tak jak i samorządowej) nakazuje organom podporządkowanie się wytycznym i zaleceniom organów zwierzchnich. Konieczność ich uwzględnienia w swych działaniach, wyłącza – w ocenie Sądu takie zawinienie organu – które uzasadniałoby konieczność sięgnięcia po tak dotkliwe środki dyscyplinujące. Również kolejny wniosek tj. wydanie przez Sąd postanowienia w trybie art. 155 p.p.s.a. jest niecelowy, albowiem organ nadzoru ma świadomość, co do trybu postępowania organu podległego i to zarówno z omówionych już powodów, jak samego faktu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia na bezczynność. Wniosek dotyczący zastosowania w sprawie art. 135 w zw. z art. 134 p.p.s.a. wynika – jak się wydaje – z niewłaściwego zrozumienia pojęcia granicy sprawy. Zagadnienie to zostało już jednak omówione w części uzasadnienia odnoszącego się do punktu drugiego wyroku. Orzeczenie dotyczące kosztów postępowania znajduje swe umocowanie w art. 200 p.p.s.a.