II SAB/Wr 78/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...] r., nadanym listem poleconym w dniu [...] r., strona skarżąca A. M. Sp. z o.o. z siedzibą we W., zastępowana przez pełnomocnika adw. A.M., wniosła skargę na bezczynność Wojewody, zarzucając temu organowi nierozpoznanie w terminie złożonego przez stronę skarżącą zażalenia na niezałatwienie sprawy przez Starostę Powiatu W. we W. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Podkreślając, że przedmiotem skargi – sporządzonej przez fachowego pełnomocnika – nie jest bezczynność Starosty Powiatu W. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, lecz bezczynność Wojewody w sprawie zażalenia na niezałatwienie w terminie wyżej wymienionej sprawy przez Starostę Powiatu W., Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie nie zostało wniesione zażalenie na podstawie art. 37 § 1 kpa do organu wyższego stopnia, wobec czego skarga powinna zostać odrzucona stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Wojewoda podał następnie, że zażalenie strony skarżącej zostało rozpatrzone jeszcze przed wpływem skargi postanowieniem z dnia [...] r., uznającym złożone przez Spółkę zażalenie za nieuzasadnione i odmawiającym wyznaczenia dodatkowego terminu. W razie zatem gdyby skarga nie została odrzucona, powinna ona zostać, jako nieuzasadniona, oddalona. W piśmie z dnia [...] r., wskazując jako stronę przeciwną Wojewodę, pełnomocnik strony skarżącej podał, iż precyzuje skargę w ten sposób, że skarga wniesiona w dniu [...] r. dotyczy bezczynności organu I instancji, to jest Starosty Powiatu W., bowiem Wojewoda, po upływie 10 miesięcy, wydał przed wniesieniem skargi postanowienie[...]. Postanowienie to dowodzi wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia i uzasadnia zmianę żądania we wniesionej skardze. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do nadesłania oświadczenia, czy pismo z dnia [...] r., w którym wskazano inny przedmiot skargi niż w skardze wniesionej w dniu [...] r., należy potraktować jako nową skargę na bezczynność Starosty Powiatu W., pełnomocnik strony skarżącej – w piśmie z dnia [...] r., w którym ponownie jako stronę przeciwną wskazał Wojewodę – oświadczył, że "skarga została wniesiona [...] r. i dotyczy bezczynności organu I instancji tj. Starosty Powiatu W.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze, że w piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik strony skarżącej podał, iż precyzuje skargę w ten sposób, że skarga wniesiona w dniu [...] r. dotyczy bezczynności organu I instancji, to jest Starosty Powiatu W., podczas gdy wnosząc skargę w dniu [...] r. za pośrednictwem Wojewody wyraźnie i jednoznacznie określił, że jest to skarga na bezczynność Wojewody w sprawie zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy przez Starostę Powiatu W., w pierwszej kolejności rozstrzygnąć trzeba, jaki jest w istocie przedmiot niniejszej skargi i bezczynności którego z organów dotyczy. Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze, że przedmiotowa skarga została sporządzona i wniesiona przez fachowego pełnomocnika, a nie przez nieporadną stronę, która nie potrafi prawidłowo sprecyzować, jakiego organu skarga dotyczy oraz nie umie należycie określić przedmiotu składanej skargi. Biorąc zatem pod uwagę, że wnosząc skargę w dniu [...]r. za pośrednictwem Wojewody pełnomocnik strony skarżącej, będący adwokatem, a więc posiadający odpowiednią wiedzę i merytoryczne przygotowanie, wyraźnie i jednoznacznie określił, że jest to skarga na bezczynność Wojewody w sprawie zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy przez Starostę Powiatu W., to brak jest podstaw do uznania, że – wbrew jej wyraźnej i jednoznacznej treści – jest to skarga na bezczynność Starosty Powiatu W. Gdyby bowiem była to skarga na bezczynność Starosty Powiatu W., inaczej określałaby stronę przeciwną (to jest organ, którego bezczynności skarga dotyczy), zostałaby wniesiona za pośrednictwem Starosty Powiatu W. (a nie Wojewody) i zawierałaby inną treść, inne zarzuty oraz inne żądania. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że przedmiotem zaskarżenia strona skarżąca uczyniła bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy przez Starostę Powiatu W. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, to jest w sprawach na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. w szczególności postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SAB/Gl 21/09 – LEX nr 504035), z powyższych regulacji wynika, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powołanych wyżej przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Stosownie do treści art. 37 § k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ ten uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ma zatem na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Ponadto wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 52 p.p.s.a.). Przepis art. 37 k.p.a. nie określa w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma zażalenie to rozstrzygnąć. Natomiast zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym zarówno w literaturze jak i orzecznictwie stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1995 r. sygn. akt I SAB 86/94, ONSA 1996/1/39 r., z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt I SAB 246/00 LEX 78952, wyroki NSA z 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 1866/00 ONSA 2002/4/144 oraz z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99 ONSA 2002/3/116). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że skoro na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to tym samym skarga ta nie przysługuje na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w tym także na niewyrażeniu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest zatem fakt, że postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda rozpoznał zażalenie strony skarżącej wniesione w trybie art. 37 k.p.a. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu.