II SAB/Wr 805/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi N. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie z zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 14.05.2021 r. N. K. (dalej jako: skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako: organ, Wojewoda) w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i § 2, art. 54 § 1, art. 149 § 2 oraz art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., pełnomocnik skarżącej zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. i wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 1. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt do organu; 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej za pełnomocnictwo. Pełnomocnik skarżącej uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczyła przewlekłości Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga została poprzedzona skierowaniem ponaglenia z 19.04.2021 r. Tym samym zgodnie z dyspozycją art. 53 § 2b p.p.s.a., spełniony został warunek formalny do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pojęcie przewlekłości definiuje art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z powyższym przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną zasadę, że sprawa winna być przez organ administracji publicznej rozpatrzona bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W tym miejscu wskazać należy, że w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca oraz zezwolenia na pracę zastosowanie mają ogólne terminy załatwienia spraw określone w przepisach art. 35-36 k.p.a., a ustawa o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35) nie reguluje odmiennie kwestii terminów załatwienia sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości zawarta w art. 12 k.p.a. Mówi on, że organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (§1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§2). Realizacji tej zasady służą wcześniej wspomniane terminy załatwienia sprawy. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami przekazanymi przez organ stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w przedstawionym rozumieniu. Skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w dniu 27.12.18 r. załączając do niego szereg dokumentów. Wobec braku jakiejkolwiek informacji zwrotnej ze strony organu 14.05.2019 r. wysłała zapytanie o status swojego pobytu. Nie uzyskała odpowiedzi, co poskutkowało ponowną wysyłką dokumentów z obawy o ich możliwe zgubienie, które wpłynęły do organu 02.08.2019 r. oraz nadesłaniem kolejnego pisma z zapytaniem o status pobytu. Pierwsze czynności w sprawie Wojewoda podjął dopiero 11.03.2020 r., występując do służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto pismem z tego samego dnia poinformował skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie określono na 11.06.2020 r. oraz wskazał na możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku i wezwał do uzupełnienia materiału dowodowego pod rygorem rozpoznania wniosku na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału w sprawie. Pismami z 11.02.2021 r., 05.03.2021 r., 09.03.2021 r. ustanowiony przez skarżącą pełnomocnik nadsyłał zaktualizowane dokumenty, a 20.04.2021 r. wniósł do organu ponaglenie. Jednym z nadesłanych dokumentów, była umowa najmu mieszkania w Warszawie, w związku z czym organ 28.05.2021 r. zawiadomił skarżącą o przekazaniu sprawy wg. właściwości do Wojewody Mazowieckiego. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że - na dzień wniesienia skargi – Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36, art. 8, art. 9 oraz art. 12 k.p.a. Okres zwłoki organu, który przez ponad dwa lata nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia znacząco przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie w sprawie. Ponadto organ naruszył wobec strony także obowiązek informacyjny poprzez zaniechanie przez ponad rok nadesłania do skarżącej informacji o zwłoce, przewidywanym terminie załatwienia sprawy oraz prawie do wniesienia ponaglenia. Powołane przez organ przyczyny opóźnienia w załatwieniu sprawy mają swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym jego możliwości kadrowych nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości. Problemy w organizowaniu pracy urzędu związane z obiektywnymi trudnościami np. z pozyskaniem kadry pracowników nie mogą ograniczyć prawa strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia naruszenia tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Oceniając opieszałość organu w załatwieniu wniosku skarżącej Wojewodzie trzeba postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd zobowiązany jest do oceny czy przewlekłość lub bezczynność miały postać kwalifikowaną tj. czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O zaistnieniu rażącej postaci przewlekłego prowadzenia postępowania można mówić w sytuacji, gdy wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Oznacza to wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, która ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa (wyrok NSA z 27.05.2021 r., I FSK 644/21). O przewlekłości kwalifikowanej świadczą, w szczególności milczenie organu po otrzymaniu wniosku i podjęcie pierwszej czynności w sprawie dopiero po upływie ponad roku od dnia wniesienia wniosku, mimo wielokrotnych prób kontaktu ze strony skarżącej oraz obowiązków wynikających z przepisu art. 35 i art. 36 k.p.a. Sytuacji skarżącej w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Wojewoda kompletnie zignorował obowiązki wynikające z zasad oraz przepisów k.p.a., w związku z czym Sąd orzekł jak w pkt II sentencji. Z uwagi na przekazanie przez organ sprawy wg. właściwości do Wojewody Mazowieckiego w związku ze zmianą miejsca zamieszkania skarżącej, Sąd w pkt III umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związanym wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 2.500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony w postępowaniu administracyjnym), jak i trudności z jakimi cudzoziemiec musi się zmagać nieposiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Ponadto uznając, że zasądzona suma pieniężna stanowi dostateczny środek dyscyplinujący, Sąd oddalił żądanie skarżącej dotyczące wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., co znalazło wyraz w pkt V sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).