II SAB/Wr 81/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P.S. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim w przedmiocie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Wrocławskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. S. (dalej: skarżąca, strona, strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Powiecie Wrocławskim (dalej: PINB, organ) w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego. W skardze podniosła, że postępowanie administracyjne w jej sprawie toczy się od 2021 roku. Jak podniosła, przez blisko pięć lat organ I instancji wykazuje się całkowitą biernością, podejmując jakiekolwiek czynności wyłącznie pod presją organu wyższego stopnia (DWINB), co miało miejsce m.in. w 2024 roku. Zarzuciła, że sposób prowadzenia czynności procesowych narusza elementarne standardy staranności i ochrony prywatności. Wyjaśniła, że o ile na wcześniejszym etapie postępowanie było wydłużane z powodu konieczności pozyskiwania dokumentów, o tyle od momentu złożenia ostatecznego projektu w dniu 17 października 2025 r., skarżąca pozostaje w pełnej gotowości do zakończenia sprawy, podczas gdy organ całkowicie zaprzestał procedowania. Dodała, że nawet w sytuacjach, gdy wnioskowała o wydłużenie terminu na dostarczenie dokumentów, organ pozostawał bierny przez wiele miesięcy, nie udzielając odpowiedzi na złożone wnioski. Brak jasnych komunikatów ze strony organu (tzw. milcząca akceptacja wniosków bez oficjalnego wyznaczenia terminów) powodował stan niepewności prawnej i faktyczne wstrzymywanie biegu sprawy przez PINB. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie PINB w powiecie wrocławskim do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z wyrokiem, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że uchybienia te miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie podnosząc, że działania skarżącej utrudniały i wydłużały postępowanie. Jak wskazano w odpowiedzi, skarżąca złożyła łącznie 9 wniosków o wydłużenie terminu wykonania nałożonych na nią obowiązków, pomimo skutecznych zawiadomień nie udostępniała obiektu do oględzin, przedkładała niewłaściwe dokumenty. Podniesiono, że strona ignoruje przepisy, oczekuje od organu doradztwa prawnego i czynności przekraczających kompetencje organu. Wskazano również, że w sprawie organ wydał osiem postanowień, trzykrotnie przeprowadził oględziny, skierował do strony szereg pism. Konkludując PINB podniósł, że nie miał wpływu na czas trwania postępowania, ponieważ spowodowane ono było postawą skarżącej. Analiza akt sprawy wskazuje, że postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 4 maja 2022 r. W dniu 21 lipca 2022 r., po zawiadomieniu stron, przeprowadzone zostały oględziny budynku. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. PINB nałożył na skarżącą obowiązek wstrzymania robót budowlanych i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Skarżąca wniosła na to postanowienie zażalenie, a po jego rozpoznaniu przez DWINB, w dniu 9 listopada 2022 roku, złożyła wniosek o legalizację. W dniu 22 marca 2023 r., organ przeprowadził oględziny nieruchomości i w dniu 31 maja 2023 r,. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Pismem z dnia 10 września 2023 r. skarżąca zwróciła się o wydłużenie wyznaczonego terminu na złożenie dokumentów do dnia 30 września 2023 r., a w dniu 17 września skarżąca złożyła projekt architektoniczno budowlany wraz z PZT i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. W dniu 30 września 2023 r. złożyła wniosek o wydłużenie terminu na złożenie pozostałych dokumentów. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2024 r. PINB wezwał skarżącą do uzupełnienia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r. skarżąca wystąpiła do organu o wyznaczenie nowego terminu usunięcia nieprawidłowości, z uwagi na wadliwe doręczenie postanowienia. W dniu 21 czerwca 2024 r. wpłynęło do PINB zgłoszenie pełnomocnika skarżącej, wraz z wnioskiem o pilne podjęcie czynności, w tym doręczenie postanowienia z dnia 30 stycznia 2024 r. W dniu 16 lipca 2024 r. skarżąca wywiodła ponaglenie na działanie PINB do organu wyższego stopnia, który postanowieniem z dnia 29 lipca 2024 r. uznał je za uzasadnione i wyznaczył PINB termin do 30 września 2024 r. na załatwienie sprawy. Pismem z dnia 6 września 2024 r. skarżąca zwróciła się o przedłużenie terminu wyznaczonego na usuniecie nieprawidłowości w dokumentacji podnosząc, że ma problemy z nawiązaniem współpracy z pracownią, która wykona postanowienie PINB. Postanowieniem z dnia 13 września 2024 r. PINB wydłużył skarżącej termin na wykonanie obowiązków do dnia 13 grudnia 2024 r. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2024 r. skarżąca ponownie wystąpiła o wydłużenie terminu. Pismem z dnia 24 kwietnia 2025 r. PINB zwrócił się do skarżącej o informację, czy nadal jest zainteresowana legalizacją samowoli budowalnej, zwracając uwagę na kolejne bezskuteczne upływy przedłużanych terminów i brak składania przez skarżącą dokumentacji. W odpowiedzi skarżąca zobowiązała się do złożenia dokumentacji legalizacyjnej w ciągu dwóch miesięcy. Dokumentację tę skarżąca przedłożyła w dniu 23 czerwca 2025 r., a postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2026 r. PINB wezwał inwestorkę do uzupełnienia występujących w niej nieprawidłowości, w terminie 30 dni od dnia ostateczności postanowienia. Postanowieniem z dnia 15 września 2025 r. PINB wydłużył termin wyznaczony na usunięcie nieprawidłowości do dnia 17 października 2026 r. W dniu 17 października 2025 r. pełnomocnik skarżącej złożył uzupełnioną dokumentację projektową. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2026 r. PINB wezwał skarżącą do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji w terminie 30 dni od dnia ostateczności postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.); dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a zatem m.in. w sprawach kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłości w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowalnej. W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie jest twierdzące, dlatego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że wniosek o legalizację skarżąca skutecznie złożyła w dniu 9 listopada 2022 r. i istotnie, do dnia wniesienia skargi, zatem przez ponad dwa lata, postępowanie nie zostało zakończone, zatem termin wynikający z przytoczonych wcześniej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego został wielokrotnie przekroczony. Po złożeniu przez skarżącą wniosku o legalizację, pierwszą czynnością PINB było dokonanie oględzin w dniu 22 marca 2023 r., czyli 4 miesiące po wpływie wniosku. Już to tylko zachowanie organu nosi znamiona i bezczynności i przewlekłości, albowiem – jak słusznie podniesiono w skardze – organ nie zawiadomił strony ani o konieczności, ani tym bardziej o przyczynach nie dochowania terminu ustawowego na załatwienie sprawy. Kilkumiesięczna przerwa pomiędzy kolejnymi czynnościami w sprawie, niczym nieusprawiedliwiona, nosi zmamiona przewlekłości. Jednakże nie tylko czas pomiędzy złożeniem wniosku legalizacyjnego przez skarżącą a dokonanie oględzin charakteryzował się przewlekłością, dotknięte tym były także dalsze okresy postępowania. W roku 2024 , organ nie podjął w zasadzie żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W kwietniu 2025 r., pomimo zauważenia w piśmie z dnia 24 kwietnia 2025 r., że upłynęły bezskutecznie wszystkie wyznaczone stronie terminy, organ nie zakończył postępowania, kierując do strony zapytanie, czy jest nadal zainteresowana zalegalizowaniem samowoli. Oczywiście, z akt wynika jasno, że skarżąca wielokrotnie zwracała się o przedłużenie terminów wyznaczonych na złożenie dokumentów. Jednakże czynności podejmowane przez organ były znacznie po upływie tych dodatkowych, wyznaczanych terminów. Podobnie trafnie w skardze podniesiono, że po złożeniu kompletu dokumentów w dniu 17 października 2025 r., do dnia wniesienia skargi, tj. 11 stycznia 2026 r., zatem przez ponad dwa miesiące, organ nie podjął żadnych czynności odnoszących się do przedstawionych dokumentów. Postanowienie wzywające do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji wydane zostało przez organ dzień po wniesieniu skargi. W konsekwencji stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ dopuścił się zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17.05.2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona przewlekłość i bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na uwadze, że przez ponad dwa lata trwania postępowania PINB podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, w tym kilkukrotnie dokonywał oględzin spornej nieruchomości. Nie można również pominąć okoliczności, że skarżąca przez ponad dwa lata nie była w stanie przedstawić kompletnej dokumentacji legalizacyjnej i wielokrotnie występowała o przedłużanie terminów, a PINB wnioski te uwzględniał. Zatem przez niemal cały dotychczasowy czas trwania postępowania, to z inicjatywy skarżącej i jej postawy, postępowanie trwało tak długo. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa przy tym, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. W związku z opisaną wcześniej okolicznością, że to postawa skarżącej w znacznym stopniu przyczyniła się do czasu trwania postępowania, nadto skarżącą w żadnym stopniu nie uzasadniła zasadności przyznania na jej sumy w wysokości 10000 złotych niewielkim przekroczeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy, Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V wyroku). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.