II SAB/Wr 82/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi M. M. i A.Ch. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie robót budowlanych wykonywanych przy budowie obiektu handlowo-usługowego z częścią mieszkalną oddala skargę. Pismem z dnia 16 czerwca 2000 r. organ zawiadomił o wszczęciu na wniosek A.C. (właściciela działki nr .. sąsiedniej wobec działki inwestorów nr ...) postępowania ,,w sprawie rozbudowy budynku zlokalizowanego w L. na działce nr .... Postanowieniem z dnia 14 lipca 2000 r. organ zawiesił to postępowanie, uzupełniając opis sprawy ,,... przy którym roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 5 czerwca 1997 r.". Pismem z dnia 8 czerwca 2001 r. organ zawiadomił o wszczęciu na wniosek M.M.(właściciela działki nr ...) postępowania ,,w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie obiektu handlowo – usługowego zlokalizowanego na działce nr 120/11 ... wykonywanych po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 czerwca 1997 r. ...". Decyzją z dnia ... r. organ umorzył to postępowanie, bowiem w obiekcie nie wykonuje się obecnie żadnych robót budowlanych. W odwołaniu od tej decyzji obaj skarżący podnieśli, że ich wnioski zmierzały do ustalenia prawidłowości lokalizacji obiektu i jego rozbudowy. Decyzją z dnia .... r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że sprawa dotycząca danego obiektu jest jedna i nie powinny toczyć się w niej dwa odrębne postępowania, bez udziału jednego z właścicieli działek sąsiednich. Ostateczną decyzją z dnia ... r. stwierdzono nieważność decyzji z ... r. zmieniającej pozwolenie na budowę z 1991 r. (zmiana dotyczyła m.in. doprojektowania balkonów i daszków). Roboty wykonane na podstawie decyzji z 1997 r. utraciły zatem z datą wsteczną podstawę prawną. Dodatkowo roboty te polegały na podwyższeniu budynku, zmianie konstrukcji dachu i gabarytów budynku, do czego nie uprawniała, nawet decyzja z 1997 r. Zachodziły więc podstawy do wstrzymania robót i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, co powinno nastąpić po podjęciu zawieszonego postępowania. Decyzją z dnia ... r. Starosta L. udzielił inwestorom pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku w zakresie piwnic i parteru przeznaczonych na usługę. W tym zakresie obiekt wybudowany został zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1991 r., przeniesionym na inwestorów decyzją z dnia ... r. Do zakończenia pozostały roboty dotyczące części mieszkalnej. Postanowieniem z dnia ... r. organ podjął postępowanie w sprawie rozbudowy budynku w kierunku działki nr .... Decyzją z dnia ... r. organ umorzył postępowanie ,,w sprawie rozbudowy w kierunku działki nr ... budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną, zlokalizowanego na terenie działki nr ... ... przy którym roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 5 czerwca 1997 r.". W uzasadnieniu organ podał, że stwierdzenie nieważności decyzji uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania w kwestii zgodności robót z tą decyzją. Natomiast uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie nie pozwala na badanie zgodności obiektu z pozwoleniem na budowę z 7 listopada 1996 r. Decyzją z dnia .... r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wyłącza możność prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Nie legalizuje jednak stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Naruszenie tych przepisów uzasadnia prowadzenie postępowania na podstawie art. 66 prawa budowlanego. Organ powinien ustalić, na ile wybudowany budynek narusza przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia ... r. organ ponownie umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy w kierunku działki nr ... ... Organ podał, że realizując wskazania decyzji odwoławczej wszczął z urzędu postępowanie, w sprawie stanu technicznego budynku. Ostateczną decyzją z dnia ... r. organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku. Dalsze postępowanie w sprawie obiektu będzie prowadzone w oparciu o art. 66 prawa budowlanego, zaś dotychczasowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący od tej decyzji nie złożyli odwołania. Pismem z ... r. organ zawiadomił podmioty uznane przez siebie za strony m.in. skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku. Następnie postępowanie to zawiesił. Organ odwoławczy na skutek zażalenia skarżących uchylił postanowienie o zawieszeniu. Postanowieniem z dnia ...r. organ nakazał inwestorom dostarczenie ekspertyzy technicznej odnośnie zgodności budynku z przepisami § 12 i 13 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych. Organ ustalił bowiem, że wysokość okapu budynku od strony działki nr ... wynosi 11,41 m, zaś odległość między budynkami wynosi 7,53 m oraz na wysokości parteru 6.75 m. Całkowita wysokość budynku na działce nr ... wynosi 14,94 m. Zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości usytuowania budynków na działkach nr ..... Od postanowienia tego wniósł sprzeciw prokurator zarzucając rażące naruszenie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Jednocześnie prokurator zgłaszając udział w postępowaniu zwrócił uwagę, że skarżący nie są stronami w sprawie stanu technicznego budynku. Prokurator zauważył, że do tej pory nie ma pozwolenia na użytkowanie części mieszkalnej wybudowanej przed stwierdzeniem nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Prokurator podkreślił ponadto, że kwestia odległości między budynkami i linii budynków na działkach nr ..., ... została w dotychczasowych postępowaniach wyjaśniona i nie budzi zastrzeżeń prawnych. Postanowieniem z dnia ... r. organ odwoławczy stwierdził nieważności postanowienia z dnia ... r. Organ ten wskazał, że w postępowaniu w sprawie stan technicznego budynku nie bada się kwestii usytuowania budynku. Organ zauważył, że nastąpiła zmiana orzecznictwa na temat dopuszczalności usuwania stanu niezgodności budynku z przepisami w postępowaniu z art. 66 prawa budowlanego. W piśmie do organu z dnia ... r. skarżący powołując się na decyzję z ... r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia ... r. o zmianie pozwolenia na budowę, wnieśli o nakazanie doprowadzenia budynku na działce nr ... do stanu zgodnego z prawem – budynek ten powoduje zacienianie i przysłanianie budynku skarżących. Decyzją z dnia ... r. organ umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku. Odnosząc się do pisma skarżących wskazał, że pozwolenie na użytkowanie obiektu funkcjonuje w obiegu prawnym, co nie pozwala na prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 prawa budowlanego. Natomiast w postępowaniu z art. 66 nie stosuje się przepisów rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, zatem dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Od decyzji tej skarżący złożyli odwołanie. Decyzją z dnia ... r. organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż skarżący nie są stronami postępowania z art. 66 prawa budowlanego. W dniu 14 lutego 2013 r. skarżący złożyli zażalenie na bezczynność organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem M. M. z dnia 21 maja 2001 r. Postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę zostało wprawdzie umorzone decyzją z dnia ... r., jednak została ona uchylona decyzją z dnia ... r. Sprawa ta nie została do tej pory załatwiona. Postanowieniem z dnia ... r. organ odwoławczy uznał to zażalenie za nieuzasadnione. Organ wyższego stopnia wyjaśnił, że po decyzji odwoławczej z dnia ... r. organ prowadził jedno postępowanie na skutek wniosków obu skarżących, dotyczące budynku na działce nr .... Uległo ono zakończeniu ostateczną decyzją z dnia ...r. Wobec wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, zarzut bezczynności organu był bezpodstawny. W skardze na bezczynność skarżący nadal domagali się ,,nakazania przeprowadzenia rzetelnego postępowania z wniosku M.M. z dnia ... r. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę" w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy budowie obiektu handlowo-usługowego z częścią mieszkalną na działce nr .... W uzasadnieniu skarżący twierdzili, że postępowanie naprawcze nie stało się bezprzedmiotowe, skoro roboty budowlane nie zostały do tej pory zakończone, a inwestor posiada pozwolenie na jedynie częściowe użytkowanie budynku. W dalszym postępowaniu inwestor powinien uzyskać zatwierdzenie projektu zamiennego i pozwolenie na wznowienie robót. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż postępowanie toczące się na wniosek skarżącego zakończyło się decyzją o umorzeniu z dnia .. r. W uzupełnieniu skargi skarżący M. M. nadal twierdził, że decyzja umarzająca nie wspomina o postępowaniu z wniosku tego skarżącego oraz kwestionował prawidłowość działania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny bada przede wszystkim, czy przed wskazanym w skardze organem toczy się postępowanie, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji lub postanowienia, do czego w dacie złożenia skargi przez stronę nie było przeszkód procesowych. W sprawach tych sąd nie kontroluje natomiast zgodności z prawem czynności organu w pozostałym zakresie, to jest poza stwierdzeniem powinności organu wydania aktu kończącego toczące się postępowanie (zazwyczaj dotyczy to postępowania jurysdykcyjnego, ale także pewnych postępowań wstępnych). W konsekwencji sąd nie powinien ponadto wypowiadać żądnych ocen odnoszących się do dotychczasowych rozstrzygnięć, ale również odnośnie sposobu załatwienia sprawy w przyszłości. Jak wiadomo, tut. Sąd zawsze prezentował pogląd prawny, że organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawach samowoli budowlanych, w tym postępowanie naprawcze wszczyna wyłącznie z urzędu, a nigdy na wniosek (np. wyrok II SA/Wr 10/11 z dnia 4 marca 2011 r.). Przyjęcie tego poglądu może mieć takie skutki, że niezależnie od określenia zakresu sprawy przez organ, trzeba uznać, że postępowanie naprawcze dotyczyło wszelkich aspektów prawnych legalności obiektu na działce nr .... Należałoby również przyjąć, że strona nie może skutecznie domagać się od organu wszczęcia postępowania np. dodatkowego czy uzupełniającego, czy jakiegokolwiek innego. O wszczęciu postępowania z urzędu decyduje bowiem samodzielnie organ (pomijając szczególne przypadki wniosku organizacji społecznej, prokuratora czy RPO). Gdy organ nie dostrzegł potrzeby czy podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, stronie nie przysługuje skarga na bezczynność organu. Można byłoby rozważać także zasadność skargi na bezczynność po przyjęciu, że organ załatwił sprawę w zakresie przedmiotowym wyznaczonym przez treść wniosku. Należałoby wówczas przy uwzględnieniu skargi zakreślić organowi w nawiązaniu do wniosku strony, zakres sprawy wymagający wydania decyzji (art. 149 § 1 p.p.s.a.), bowiem do tej pory nie załatwiony. Sądowi nie udało się znaleźć takiego niezałatwionego do tej pory zakresu. Zakres sprawy załatwionej przez organ wyznaczył w sposób wiążący organ odwoławczy w decyzjach z dnia .... r. W pierwszej z nich organ rozpatrzył odwołanie ,,w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie obiektu handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce o numerze geodezyjnym ... wykonywanych po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę", jednak uznał wszczęcie postępowania w tej sprawie, późniejsze od wszczęcia postępowania w sprawie obiektu na działce nr ..., za naruszające zasadę prowadzenia w jednej sprawie tylko jednego postępowania i dlatego zbędne. Organ ten przytoczył ponadto treść wcześniejszego wniosku A. C., z którym nie było zgodne określenie zakresu sprawy przez organ (wniosek dotyczył naruszenia warunków pozwolenia na budowę, zaś organ wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy budynku). Organ odwoławczy nakazał prowadzić jedno postępowanie z udziałem obu skarżących, wydać nakaz wstrzymania budowy i zbadać zakres odstępstw od pozwolenia na budowę z 1996 r. oraz prawidłowość robót budowlanych prowadzonych na podstawie unieważnionej decyzji z 1997 r. Organ zrozumiał wskazania organu odwoławczego w ten sposób, że jako umorzone określił postępowanie w sprawie rozbudowy ... (to wcześniejsze), toczące się z udziałem obu skarżących. Podkreślił jednak w uzasadnieniu, że pozwolenie na użytkowanie obiektu nie pozwala na badanie legalności robót wykonanych w oparciu o pierwotne pozwolenie na budowę (wydane w 1991 r., przeniesione na inwestora w 1996 r.). Organ zaznaczył wyraźnie na wstępie uzasadnienia, że prowadził postępowanie w zakresie przedmiotowym wyznaczonym treścią wniosków obu skarżących. Wskazał jedynie, że nie było dopuszczalne badanie ponadto zgodności budowy z decyzją z 1997 r., skoro została unieważniona. W kolejnej decyzji odwoławczej organ określił sprawę, jako sprawę ,,budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną na terenie działki nr ...". W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ ten zakwestionował oceny organu i zalecił wszczęcie postępowania z art. 66 prawa budowlanego. Dlatego nie może ulegać wątpliwości, że kolejne umorzenie postępowania z dnia ... r. odnosiło się do tej właśnie sprawy, to jest sprawy budynku na działce nr ... (ujęcie organu odwoławczego) lub sprawy o treści nawiązującej do wniosków obu skarżących (ujęcie organu), o ile nawet organ posłużył się nadal w treści rozstrzygnięcia określeniem ,,sprawa rozbudowy z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę z 1997 r." Można zaznaczyć na marginesie, że realizując wskazania organu odwoławczego organ wszczął i zakończył ostateczną decyzją postępowanie w sprawie z art. 66 prawa budowlanego. Sąd nie wyrażając żadnych ocen wskazuje jedynie, że skarżący nie złożyli skargi do sądu administracyjnego od decyzji z 2001 r. oraz nie wnieśli odwołania od decyzji z 2006 r. Można jeszcze zauważyć, że wszelkie postępowania administracyjne dotyczące budynku na działce nr ... zostały objęte kontrolą prokuratora. W jej wyniku prokurator podjął działania na korzyść inwestora, natomiast nie znalazł podstaw do wystąpienia w interesie skarżących. Można ponadto zasygnalizować, że wprawdzie nie można przymusić inwestora do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, to kontynuowanie przez niego robót po decyzji z dnia ... r. mogłoby wywołać kontrolę organu nadzoru budowlanego i ewentualnie podjęcie czynności procesowych. Jak zaznaczono, skarżący nie mają na to bezpośredniego wpływu, zaś okoliczności te pozostają poza zakresem sprawy sądowej ze skargi na bezczynność organu. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 08.10.2013 r.