II SAB/Wr 820/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Y. A. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z dnia 29 maja 2025 r. Y. A. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postanowieniem z dnia 31 października 2023 r. zwrócił wniosek skarżącego, kierując swoje rozstrzygnięcie na adres cudzoziemcach. Przesyłka zawierająca to postanowienie, dwukrotnie awizowana w dniach 24 listopada 2023 r. oraz 4 grudnia 2023 r., została zwrócona do organu w dniu 11 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Sąd przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zobligowany jest w pierwszej kolejności do zbadania przesłanek dopuszczalności skargi. Należy podkreślić, że zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona bądź nie jest załatwiana. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) powinna być dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. W orzecznictwie sądowym zasadnie podnosi się, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesiona już po zakończeniu tego postępowania, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi (zob. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19; z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Z uzasadnienia uchwały wynika, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Podkreślić przy tym należy, że zarówno w sentencji wskazanej uchwały, jak i w jej uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu z samym faktem "wydania decyzji". Rozpoznając skargę w przedmiotowej sprawie Sąd w pełni aprobuje powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w przywołanej uchwale i pragnie zauważyć, że stosując analogię iuris powinien mieć on także zastosowanie do wnoszenia skarg na bezczynność organu nie tylko po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ale także w przypadkach formalnego zakończenia toczącego się postępowania administracyjnego, czyli także w razie wydania przez organ postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. Organ, wydając postanowienie o zwrocie podania, na które służy zażalenie, kończy zatem postępowanie w tej instancji bez skonkretyzowania w obliczu materialnoprawnego porządku sytuacji prawnej jednostki (zob. P. Dobosz, Zasady i tryb ustalania, wymierzania oraz egzekwowania opłat i kosztów w postępowaniach przed organami administracji publicznej (korelacje pomiędzy humanitaryzmem a legalizmem), "Casus" 1999/4, s. 10). Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący wniósł skargę do tut. Sądu 30 maja 2025 r. (data wpływu do organu), natomiast postanowieniem z dnia 31 października 2023 r. organ zwrócił mu wniosek z uwagi na brak uiszczenia opłaty skarbowej. Postanowienie to zostało skierowane na wynikający z akt sprawy adres skarżącego, który nie został do tego czasu zmieniony, o czym organ zostałby zawiadomiony. Nie budzi także wątpliwości, że o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu, wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a., skarżącym został pouczony w treści pisma z dnia 15 września 2022 r. Wobec tego należy stwierdzić, że z uwagi na fakt wydania przez organ, na podstawie art. 261 § 2 k.p.a., postanowienia o zwrocie wniosku cudzoziemca, postępowanie z tego wniosku uległo zakończeniu (aczkolwiek w inny sposób niż przez wydanie merytorycznej decyzji) i miało to miejsce przed złożeniem skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 261 § 1 k.p.a., jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana (art. 261 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie w tym zakresie zapadło w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 261 § 3 k.p.a.). Powyższe wskazuje – jak słusznie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1378/23 – że nie jest rolą Sądu w postępowaniu ze skargi na bezczynność/przewlekłość organu badanie zasadności zwrotu podania (odmiennie w niż w sytuacji pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.). Jak wskazuje się w tym względzie także w literaturze, na postanowienie o zwrocie podania służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Natomiast w przypadku zaniechania czynności służy jedynie skarga na bezczynność składana do sądu administracyjnego (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 261). W niniejszej sprawie, w dacie złożenia skargi na bezczynność, organ wydał zaskarżalne w toku instancji postanowienie w przedmiocie zwrotu podania, czym zakończył prowadzone przez siebie postępowanie. Oznacza to, że nie tylko w dacie orzekania, ale przede wszystkim w dacie wniesienia skargi, nie istniał stan bezczynności, który podlegałby ocenie sądu administracyjnego. Brak możliwości stwierdzenia, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności, wyklucza konsekwentnie także możliwość oceny, czy bezczynność ta miała charakter zwykły, czy kwalifikowany oraz wydania orzeczenia w przedmiocie nałożenia na ten organ grzywny bądź przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Reasumując, Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż w dacie jej złożenia wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia pobytowego został zwrócony, a zatem postępowanie uległo zakończeniu. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy w dacie wniesienia skargi skarżący wiedział o wydanym postanowieniu. Istotne znaczenie ma jedynie to, że w podanej dacie ustał stan bezczynności, a tym samym skarga stała się niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia (pkt 1). O zwrocie uiszczonej kwoty wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2).