II SAB/Wr 825/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wyrabiania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania karty pobytu; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 16 maja 2024 r. M. C. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie karty pobytu. We wniosku wskazała, że przebywa na terytorium RP w związku z ochroną uzupełniającą, udzieloną przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 6 lipca 2022 r. Do wniosku dołączono uwierzytelnioną kopię decyzji udzielającej ochrony uzupełniającej. W związku z brakiem czynności organu, pismem z dnia 26 lipca 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie, pismem z dnia 30 lipca 2024 r. skargę do tutejszego Sądu. W skardze strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody do wydania karty pobytu; 4. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej; 5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 6. skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu 19 sierpnia 2024 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku oraz do osobistego stawiennictwa. Zaznaczył, że wydłużony czas rozpoznania wniosków o wydanie kart pobytu wynika z dużej liczby wydanych decyzji w przedmiocie pobytu. Pismem z dnia 24 października 2024 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował o przekazaniu wniosku skarżącego do Szefa Urzędu do Sprawa Cudzoziemców, do załatwienia zgodnie z właściwością. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W pierwszej kolejności Sąd dokonał oceny dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie wydania karty pobytu. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (przewlekłość) organu w niewydaniu karty pobytu. Takie działanie, mające materialno-techniczny charakter, należy zaliczyć do grupy czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek wydania karty pobytu ma swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm., dalej jako: ustawa o cudzoziemcach). Z treści art. 240 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Wydanie karty pobytu, będące konsekwencją decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, stanowi zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Dokument ten stanowi jednocześnie potwierdzenie tożsamości oraz prawa pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, a ponadto uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 ustawy o cudzoziemcach). Należy także podkreślić, że zgodnie z treścią art. 245 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach odmowa wydania albo wymiany karty następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dokument urzędowy, jakim jest karta pobytu, pozostaje zindywidualizowany tak co do adresata, jak i treści, i po wydaniu odnosi skutek publicznoprawny, odnosząc się do sfery uprawnień przysługujących cudzoziemcowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 420/22, LEX nr 3395607; z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 933/22, LEX nr 3476742). Przechodząc do merytorycznej oceny podstaw zaskarżonej przewlekłości organu, Sąd wskazuje, że wydanie karty pobytu w niniejszej sprawie jest następstwem wydania decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi ochrony uzupełniającej. Stosownie do art. 89i. ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz./ 1504), cudzoziemcowi, któremu udziela się ochrony uzupełniającej, wydaje się kartę pobytu ważną przez okres 2 lat od dnia wydania. Po upływie terminu ważności karty pobytu wydanej w związku z udzieleniem ochrony uzupełniającej wydaje się kolejna kartę pobytu. Stosownie do treści art. 89n ustawy, cudzoziemcowi, który korzysta z ochrony uzupełniającej kartę pobytu wydaje i wymienia Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewoda Dolnośląski, do którego cudzoziemiec złożył zatem wniosek w niniejszej sprawie, nie był organem właściwym do jego załatwienia. W takiej sytuacji, zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a., zobowiązany był niezwłocznie przekazać podanie do organu właściwego (Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców), zawiadamiając o tym jednocześnie wnoszącego podanie. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Dolnośląski przekazał wniosek do załatwienia do Szefa Urzędu w dniu 23 października 2024 r. Wbrew zarzutom skargi nie można zarzucić organowi przewlekłości w wyrobieniu karty pobytu, skoro z przytoczonych regulacji wynika, że nie był on do tego organem właściwym. Niemniej nie ulega wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski zobowiązany był do załatwienia wniosku złożonego przez skarżącego, zgodnie z przepisami, w ocenianym przypadku, do przekazania wniosku z właściwością. Pomimo, że przepis art. 65 k.p.a. zobowiązuje organ w takiej sytuacji do działania niezwłocznego, Wojewoda Dolnośląski wniosek skarżącego przekazał dopiero po upływie 5 miesięcy. Opisane fakty dowodzą, że w sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 65 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas jaki upłynął pomiędzy wpływem wniosku o wydanie karty pobytu (20 maja 2024 r.), a przekazaniem go do rozpoznania według właściwości (23 października 2024 r.), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Jak wynika z akt sprawy dopiero 24 czerwca 2022 r. wpłynęła opłata za kartę pobytu. Sąd umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy, bowiem w dniu 23 października 2024 r. przekazał wniosek do załatwienia zgodnie z właściwością. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związanym wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznal skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości 200 złotych (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że opisana wyżej postawa organu wobec strony postępowania administracyjnego, wyczerpująca cechy rażącego naruszenia prawa, uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej. O kosztach postępowania (pkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania