II SAB/Wr 83/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą we W. na bezczynność w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę dla K. T. I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 23 grudnia 2023 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: strona skarżąca, strona) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: organ, Wojewoda) bezczynność w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla K. T. Z treści skargi oraz akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z 24 października 2023 r. strona zwróciła się o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca K. T. W treści skargi na bezczynność wniesiono o: 1/ stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego, 2/ stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy, 4/ przyznanie od Wojewody Dolnośląskiego zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych, 5/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a., 6/ przyznanie na rzecz skarżącego od organu odszkodowania w wysokości 3.500 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. W dalszym toku postępowania administracyjnego, po wniesieniu skargi do organu, w dniu 25 stycznia 2024 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję o udzieleniu K. T. zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typ A do dnia 26 listopada 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga dotyczy bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Podkreślić należy, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 475) poprzez art. 10a pkt 2 w związku art. 88a wyłączyła w przedmiotowej sprawie obowiązek złożenia ponaglenia. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, dostępne w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15, dostępne w CBOSA). Uwzględniając przywołane regulacje prawne stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiła opieszałość, którą kwalifikować należy jako bezczynność. Materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że wnioskiem z 24 października 2023 r. (data wpływu do organu: 26 października 2023 r.) strona skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca. Zgodnie więc z ogólnymi regułami k.p.a., skoro do okresu załatwienia przedmiotowej sprawy nie odnoszą się żadne regulacje szczególne, organ powinien załatwić sprawę w ciągu miesiąca, najpóźniej w ciągu 2 miesięcy – jeżeli sprawa okazałaby się szczególnie skomplikowana. Sąd uznał, że z uwagi na brak szczególnego poziomu skomplikowania, w niniejszym postępowaniu termin do załatwienia sprawy przez organ upłynął z dniem 26 listopada 2023 r. Tymczasem organ aż do złożenia skargi nie podjął aktywności w sprawie. Decyzja w sprawie zezwolenia na pracę cudzoziemca wydana została dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Nie tylko organ nie wypełnił więc terminu miesięcznego, ale nawet nie zdołał wykazać ewentualnych przesłanek dla wydłużenia terminu załatwienia sprawy - ze względu na jej złożoność. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, dostępne w CBOSA). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA). Odnosząc powyższe do ustaleń kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przekroczenia terminu wyznaczonego dla załatwienia sprawy odwoławczej ale, w świetle przywołanego orzecznictwa, nie miało ono charakteru rażącego. Organ nie przekroczył kilkunastokrotnie terminu ustawowego. Termin na załatwienie sprawy w niniejszym postępowaniu bowiem upłynął, jak już wcześniej wskazano, z dniem 26 listopada 2023 r., natomiast skarga nadana została w dniu 22 grudnia 2023 r., tj. po jednokrotnym przekroczeniu ustawowego terminu załatwienia sprawy. W tej sytuacji nie można uznać, że w sprawie wystąpiła kwalifikowana bezczynność. Nie bez znaczenia dla oceny charakteru stwierdzonej bezczynności pozostaje również fakt, że organ zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji już po upływie kolejnego miesiąca, tj. 25 stycznia 2024 r., zatem cel skargi został osiągnięty. W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Jednocześnie, Sąd nie zobowiązał organu do wydania aktu, gdyż jak wynika z akt sprawy decyzja kończąca postępowanie z wniosku strony skarżącej wydana została już po wniesieniu, ale jeszcze przed rozpoznaniem skargi. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku). Natomiast w części dotyczącej żądania wymierzenia grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej – w konsekwencji przedstawionej wyżej oceny bezczynności – Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). W tej kwestii wyjaśnić wypada, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się bowiem zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 724/23, dostępne w CBOSA). Sąd uznał więc, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego bezczynnością nie miało postaci kwalifikowanej, tj. rażącego naruszenia prawa. Z drugiej jednak strony, nawet stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje do przyznania sumy pieniężnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20, dostępne w CBOSA). Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego i dyscyplinującego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na te okoliczności, Sąd uznał, że niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie tak drastycznych środków dyscyplinujących. Okres zwłoki w załatwieniu sprawy jest niewielki i nie wskazuje, aby działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Strona ponadto nie przedstawiła w skardze żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej czy wskazujących na poniesienie przez nią szkody, która wymagałaby zrekompensowania, nie wykazała również żadnych konkretnych ani wymiernych strat, które byłyby wynikiem oczekiwanie na rozpoznanie przez organ jej wniosku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).