II SAB/Wr 836/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Y. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Y. M. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze, przedstawiając stan faktyczny sprawy, strona zarzuciła organowi naruszenie: art. 7, art. 8, art. 10 § i art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, zwanego dalej w skrócie: k.p.a.), wnosząc o: 1. Stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania a przewlekłość ta miała miejsce rażącym naruszeniem prawa; 2. Zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony w terminie 30 dni; 3. Zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. Tym samym w niniejszej sprawie nie zostały wzięte pod uwagę zmiany prawne wprowadzone mocą art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., a więc dopiero po wniesieniu skargi. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 – publ. CBOSA). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa) oraz określonych w art. 35 i art. 36 kpa terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 kpa, obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.". W okolicznościach sprawy postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 3 grudnia 2020 r. Skarżąca wniosek ten złożyła osobiście. Wraz z potwierdzeniem złożenia wniosku skarżącej udzielono pisemnej informacji, że sprawa zostanie rozpoznana do dnia 3 września 2021 r. Po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy, w dniu 9 marca 2021 r. skarżąca wywiodła ponaglenie na działanie Wojewody Dolnośląskiego. Pismami z dnia 27 kwietnia 2021 r. (a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność) wystąpił do właściwych służb o przedstawienie stanowiska w przedmiocie wniosku i wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Jednocześnie organ ustalił termin zakończenia postępowania na dzień 27 lipca 2021 r. Od momentu złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi na przewlekłość minęły cztery miesiące. W okresie tym organ przeprowadził jedną, opisaną wcześniej czynność, zmierzającą do załatwienia wniosku i miało to miejsce po wpływie skargo do sądu. Organ działał zatem w warunkach przewlekłości jednak nie przekraczającej w sposób znaczny, rażący, terminów załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 60 dni, mając na względzie aktualny stan prawny wynikający z art. 1 pkt 13 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91). Ustawodawca przewidział obecnie 60–dniowy termin do załatwiania tego rodzaju spraw, wskazując przy tym, że znajduje on zastosowanie także do postępowań administracyjnych wszczętych przed wejściem w życie powołanej ustawy, tj. przed dniem 29 stycznia 2022 r. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca zdecydowała się na wywiedzenie skargi niedługo po upływie terminów wynikających z ustawy, a w kwietniu 2021 r. organ podjął już kroki zmierzające do załatwienia sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł , na które składa się 100 zł wpis od skargi. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.