II SAB/Wr 85/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. P. i E. P. na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy Stoszowice w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości. Pismem z dnia 17 września 2024 r. E. P. i J. P. (dalej: skarżący) złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie wolno stojącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz pozostałym niezbędnym uzbrojeniem terenu, na części działki nr [...]. Pismem z dnia 25 września 2024 r. organ wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku o wskazane dokumenty, co skarżący uczynili przesyłając je pismem z dnia 7 października 2024 r. Zawiadomieniem z dnia 23 października 2024 r. Wójt Gminy Stoszowice (dalej: organ, Wójt) poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie Wójt postanowieniem z dnia 23 października 2024 r. zawiesił postępowanie na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazując na procedowanie nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego grunty rolne i leśne w granicach części ob. G. w gminie S., obejmującego również m.in. obszar działki nr [...]. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu postanowieniem z dnia 5 grudnia 2024 r., nr SKO 4111/125/2024 uchyliło postanowienie Wójta z dnia 23 października 2024 r. Następnie Wójt postanowieniem z dnia 19 grudnia 2024 r. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie na okres 18 miesięcy powołując się na prowadzone prace planistyczne. Pismem z dnia 19 grudnia 2024 r. skarżący złożyli ponaglenie. W wyniku rozpatrzenia ponaglenia SKO postanowieniem z dnia 2 stycznia 2025 r. nie stwierdziło bezczynności. Pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. (data doręczenia 20 grudnia 2024 r.) skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość organu, zarzucając naruszenie: 1) art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 52 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez nieuzasadnione zawieszanie postępowania w sytuacji, gdy SKO uchyliło postanowienie z dnia 23 października 2024 r.; 2) art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. polegające na niezałatwieniu przez organ sprawy w terminie określonym przez ustawę, zaniechaniu przez organ zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy pomimo rażącego przekroczenia terminów przewidzianych w ustawie, braku poinformowania strony o przyczynach zwłoki oraz braku pouczenia strony o prawie wniesienia ponaglenia; 3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem przepisów prawa i zasad demokratycznego państwa prawa oraz w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej; 4) art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania oraz przeprowadzania dowodów zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem strony oraz w oparciu o wytyczne organu wyższej instancji w kolejnych rozstrzygnięciach uchylających postanowienia Wójta Gminy Stoszowice co powoduje brak rzeczywistych czynności zmierzających do załatwienia sprawy oraz powoduje przewlekłość postępowania administracyjnego. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia wniesienia ponaglenia na bezczynność organu; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotów kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika odpowiednio z brzmienia z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). Z kolei przewlekłość to prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37§1 pkt 2 k.p.a.). Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a., określającym termin do wydania decyzji w sprawie warunkach zabudowy, jest art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Wskazuje on, że termin do wydania decyzji o warunkach zabudowy wynosi 90 dni i jest liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Ustawodawca, w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. stosowanym odpowiednio na skutek odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przewidział także, że do wskazanego wyżej terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do opóźnień spowodowanych z winy strony, o jakich stanowi art. 51 ust. 2c u.p.z.p., należy zaliczyć konieczność uzupełnienia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (a w przedmiotowej sprawie – wniosku o ustalenie warunków zabudowy), który powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Do ustawowego terminu na załatwienie sprawy nie wlicza się, a konsekwentnie należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku, to jest okresu od dnia wezwania przez organ inwestora do uzupełnienia wniosku, do dnia dokonania czynności w tym przedmiocie przez inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1800/18). W ocenie Sądu w realiach badanej sprawy nie mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością ani przewlekłością, i w związku z tym skarga podlegała oddaleniu w całości. Dziewięćdziesięciodniowy termin na zakończenie postępowania wszczętego wnioskiem skarżących z dnia 17 września 2024 r. upływał z dniem 16 grudnia 2024 r. Wymaga jednak podkreślenia, że od tego terminu odliczyć należy okres oczekiwania na dokumenty, do których złożenia skarżący zostali wezwani i złożyli owe dokumenty 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wobec powyższego, wskazać należy, że organ w terminie przewidzianym na rozpatrzenie wniosku (upływającym uwzględniając okres oczekiwania na dokumenty w dniu 23 grudnia 2024 r.), nie przekroczył go, bowiem zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 19 grudnia 2024 r. Zgodnie zaś z przywołanymi przepisami do terminu procedowania sprawy nie wlicza się okresu zawieszenia postępowania. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że na dzień złożenia skargi termin przewidziany na rozpatrzenie wniosku skarżących nie upłynął, a tym samym organ nie pozostawał w bezczynności. Podkreślenia również wymaga, że pierwszych czynności dokonał niezwłocznie, poprzez wezwanie skarżących do uzupełnienia wniosku, a następnie stwierdzając konieczność zawieszenia postępowania wydał ten akt, nie sposób więc doszukać się w działaniach Wójta przewlekłości. Przebieg realizowanych czynności nie upoważnia, w ocenie Sądu, do przypisania organowi opieszałości, gnuśności, nieuzasadnionego niezajmowania się sprawą. W tych okolicznościach Sąd, kierując się brzmieniem art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.