II SAB/Wr 857/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 27 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 marca 2025 r. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Pismem z dnia 2 czerwca 2025 r. G. S. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 marca 2025 r., domagając się zobowiązania organu do wszczęcia postępowania administracyjnego z ww. wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy załatwienia sprawy w terminie przewidzianym prawem i doprowadzenia trafostacji do stanu zgodnego z prawem budowlanym, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia 10 marca 2025 r. skarżący wniósł – na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (dalej "Pr.bud.") o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie sprawdzenia, czy budowa, rozpoczęcie użytkowania i aktualna eksploatacja słupowej stacji transformatorowej o aktualnym numerze ruchowym [...] jest zgodna z przepisami prawa, w szczególności art. 54 ust. 1 Pr.dub., oraz z zapisami zawartymi w decyzji 4/95, na podstawie której wybudowana została trafostacja. Ponadto skarżący wniósł o sprawdzenie przez organ, czy zgodnie z punktem 6 powyższej decyzji przed przystąpieniem do użytkowania trafostacji, inwestor/właściciel trafostacji zawiadomił właściwy organ o zamiarze przystąpienia do użytkowania trafostacji. W przypadku zaniechania dokonania obowiązkowej czynności nałożonej na inwestora/właściciela obiektu art. 54 ust. 1 Pr.bud. skarżący wniósł o doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z Pr.bud. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości, wskazując, że organ – wbrew twierdzeniu skarżącego – załatwił jego wniosek z dnia 10 marca 2025 r., udzielając mu odpowiedzi pismem z dnia 24 marca 2025 r., które zostało doręczone skarżącemu w dniu 27 marca 2025 r. Wniosek taki – zdaniem organu – nie stanowiący w istocie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 K.p.a., stanowił dla organu sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Organ dokonał takiej weryfikacji, stwierdzając brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu z uwagi na fakt, że PINB prowadził już postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50-51 Pr.bud. w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem linii energetycznej n.n. oraz budową stacji transformatorowej słupowej z dowiązaniami liniowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w J., obręb G. (obecnie obr. [...] J.), w którym to postępowaniu skarżącemu służył przymiot strony postępowania. O decyzjach podejmowanych w toku tego postępowania skarżący został poinformowany w piśmie z dnia 24 marca 2025 r., stanowiącym odpowiedź na jego wniosek z dnia 10 marca 2025 r., jak również we wcześniejszych pismach, choćby z dnia 13 grudnia, 23 września, 23 sierpnia 2024 r. PINB wskazał również, że na skutek wniosku z dnia 10 marca 2025 r. wyłączona jest możliwość wydania przez organ, na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż ta instytucja procesowa nie dotyczy postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. A zatem, PINB nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nadto zarówno zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 K.p.a.), jak i zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku (art. 244 § 2 K.p.a.) nie przybierają żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego. Tym samym skarga wniesiona do sądu administracyjnego na bezczynność w załatwieniu takiej skargi bądź wniosku jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej zwana "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z niedopuszczalnością skargi na bezczynność mamy do czynienia w sytuacji, gdy doszło do zakończenia postępowania przed wniesieniem skargi. Taka okoliczność stanowić będzie okoliczność wyłączającą uwzględnienie takiej skargi. Sąd przychyla się do poglądu o niedopuszczalności wniesienia takiej skargi, podzielając rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu podjętej w dniu 22 czerwca 2020 r. uchwały w składzie 7 sędziów (sygn. akt II OPS 5/19). Skarga na bezczynność jest instytucją, która ma zapewnić podmiotom możliwość usunięcia stanu niezgodnego z prawem, w tym wypadku bezczynności organu, którą należy rozumieć jako stan, w którym pomimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Sytuacja, w której w postępowaniu wydana została decyzja kończąca postępowanie, skutkuje ustaniem stanu bezczynności, który podlega kontroli legalności przez sąd administracyjny. Mając to na uwadze, należy uznać, że bezczynność musi mieć miejsce na dzień wniesienia skargi. Poprzez zakończenie postępowania przez organ prowadzący sprawę zostaje spełniona główna funkcja skargi na bezczynność, czyli usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Uznać zatem należy, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że do wniosku skarżącego z dnia 10 marca 2025 r. organ ustosunkował się pismem z dnia 24 marca 2025 r., które zostało doręczone skarżącemu w dniu 27 marca 2025 r. Mając zatem na względzie, że skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 marca 2025 r. została wniesiona w dniu 2 czerwca 2025 r. (data wpływu do organu), należy stwierdzić, że skarga dotyczy wniosku już rozpoznanego. W realiach niniejszej sprawy organ pismem z dnia 24 marca 2024 r. zakończył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego, wobec czego na dzień złożenia skargi stan niezgodny z prawem ustał. Za powyższym stanowiskiem przemawia zarówno orzecznictwo tut. Sądu., jak i treść podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 8 września 2025 r. (sygn. akt II OPS 2/25). W postanowieniu z dnia 14 września 2023 r. (sygn. akt II SAB/Wr 337/23) wydanym w sprawie innej skargi skarżącego, w której zaskarżył przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie zawiadomienia o samowoli budowlanej, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że stosownie do treści art. 53a Pr.bud., postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa we wskazanych przepisach ustawy, m.in. art. 48-51, wszczyna się z urzędu. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Oznacza to, że w sprawie wydania decyzji dotyczącej samowoli budowlanej po dniu 19 września 2020 r. wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Taki stan rzeczy rodzi jednak określone skutki, w tym – co istotne – wyłącza możliwość potraktowania przez organ zgłoszonego żądania również jako wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego w tym przedmiocie. Oczywiście żądanie zgłoszone w piśmie, niebędącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., nie może pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Niewątpliwie informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Organ nadzoru budowlanego powołany jest bowiem do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, a w sprawie dotyczącej wydania decyzji, o której mowa w rozdziale 5b Pr.bud., jest organem wyłącznie właściwym do jej rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia. Informacje wypływające z treści pisma wymagają więc podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Na skutek zgłoszonego żądania wyłączona jest jednak możliwość wydania przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl tego przepisu postanowienie odmowne wydaje się, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie dotyczy jednak postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. W tych sprawach omawiany przepis nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem (wyrok NSA z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2467/22). Jak dalej stwierdził WSA, mając powyższe na uwadze, skoro w wyniku czynności kontrolnych podjętych w związku z żądaniem skarżącego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa budowlanego dających podstawę do wszczęcia postępowania, to nie był zobowiązany do wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w takiej sytuacji organ powinien udzielić wnioskodawcy odpowiedzi, stosując w tym względzie przepisy Działu VIII K.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21). Niezadowolenie z działania organu podejmowanego w tym trybie może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 K.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 K.p.a. W niniejszej sprawie organ nie był więc zobowiązany do wszczęcia postępowania albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W powołanej wyżej uchwale NSA stwierdził natomiast, że: 1) z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu; 2) organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Uwzględniając powyższe, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalną. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wynika z konieczności zastosowania przepisu art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.