II SAB/Wr 86/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza organowi grzywnę w wysokości 2 000 (słownie: dwa tysiące) zł; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 października 2017 r. K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez S. S.. W uzasadnieniu tej skargi wskazano, że w dniu 8 grudnia 2008 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek W. S. syna F. i S. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej w W., na terytorium obecnej Republiki Litewskiej. W toku postępowania W. S. syn F. i S. zmarł, a w jego miejsce jako Strona przystąpił W. S. syn W. i H.. W toku postępowania W. S. syn W. i H. zmarł, a w jego miejsce jako Strona przystąpili K. S., B. S. i A. S.. Wojewoda w toku sprawy wydawał postanowienia na mocy art. 35 § 3 k.p.a. odpowiednio: - 4 grudnia 2012r. [...] o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014r., - 5 czerwca 2014r. [...] wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2015r., - 8 marca 2017r. [...] o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2017r., żadnego z powyższych terminów organ nie dochował. Dnia 10 lutego 2017r. na podstawie art.37 §1 w zw. z art. 35 i 36 k.p.a., wniesiono zażalenie na bezczynność Wojewody D. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dnia 17 maja 2017r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem o nr. [...] uznał zażalenia za zasadne i wyznaczył Wojewodzie D. termin 4 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, liczone od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia w sprawie wraz z aktami sprawy. Do dnia dzisiejszego Wojewoda D. nie wydał stosownego aktu administracyjnego co oznacza że od dnia złożenia wniosku przez W. S. syna F. i S., do dnia dzisiejszego wniosek nie został rozpoznany. Poprzez swoje działanie Organ w toku sprawy naruszył zasadę legalności, sformułowaną w art. 6 k.p.a. Zasada ta ma zastosowanie również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw administracyjnych. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Art. 35 §1 k.p.a. pozostaje w związku z zasadami ujętymi w art. 8 k.p.a., które zobowiązują organ administracji do postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa, a także z art. 12 k.p.a. ustanawiający zasadę szybkości i efektywności działania. Organ naruszył zasadę ujętą w art. 8 k.p.a. gdyż po upływie 4 lat od dnia wszczęcia postępowania zawiadomił Stronę o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art.. 35 k.p.a i wyznaczył nowy termin którego nie dotrzymał. Dodatkowo dopiero po 6 latach od wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie organ pismem z 19 stycznia 2015r. wystąpił o uzupełnienie wniosku. Po wniesieniu zażalenie wydał dnia 8 marca 2017r. postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy którego nie dotrzymał, a także nie dotrzymał terminu wyznaczonego przez Ministra. Dodatkowo w wyjaśnieniach na zażalenie skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Wojewoda zapowiedział że po otrzymaniu postanowienia Ministra wyda postanowienie o pozytywnej ocenie spełnienia przez wnioskodawców wymogów ustawowych, zgodnych z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 2042 z późn. zm.) czego także nie uczynił. Swoim postanowieniem organ wyższego rzędu wyznaczył Wojewodzie 4 miesięczny termin na załatwienie sprawy celem uzupełnienia materiału dowodowego. W tym czasie organ wystąpił, po ponad 8 latach, do Stron o przetłumaczenie planu nieruchomości na język polski. W odpowiedzi na skargę z dnia 7 listopada 2017 r. Wojewoda D. wskazał, co następuje: W dniu 8 grudnia 2008 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek W. S. (syna W.) złożony w imieniu W. S. (syna F.) o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. S. nieruchomości w W. przy ul. [...] nr 9, tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo Urząd Miejski W. pismem nr [...] z dnia 16 marca 2017r. przekazał Wojewodzie D. wniosek W. S. (syna F.), dotyczący tej samej sprawy (pierwotnie złożony w roku 1990 do byłego Urzędu Rejonowego we W.). W toku postępowania W. S. (syn F.) zmarł, a w jego miejsce jako strona wstąpił syn W. S.. W. S. (syna W.) zmarł w 2016r., a w jego miejsce jako strony postępowania wstąpili: B. S., K. S. i A. S.. W toku postępowania organ prowadzący postępowanie podjął szereg czynności, m.in. postanowieniem nr [...] z dnia 12 października 2017 r. dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek B. S., K. S. oraz A. S. wymogów ustawowych, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2042 ze zm.) Jednocześnie organ wezwał strony do przedłożenia oświadczeń o wyborze formy realizacji prawa do rekompensaty oraz operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśniam, że po otrzymaniu przez Wojewodę D. prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego oraz oświadczeń o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty, zostanie wydana decyzja rozstrzygająca przedmiotową sprawę. W związku z powyższym Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a.. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów , informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczy wiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie u.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym. że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Niesporne między stronami jest wieloletnie postępowanie administracyjne, które nie zostało zaskarżone wydaniem decyzji w terminie przewidzianym prawem. Dlatego zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie nie można jednak uznać, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wyniknęło na skutek biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przeciwnie, wielomiesięczna opieszałość organu doprowadziła do tego, że należy stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem działanie z naruszeniem przepisu art. 35 k.p.a. w sposób rażący. Dlatego też Sąd uwzględniając skargę zobowiązał organy do wydania rozstrzygnięcia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. W dalszej kolejności należy zauważyć, że o wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 2 u.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 u.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r. (M.P. z 2017 r. poz.208), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2016 r. wyniosło 3536,87 zł. Należy pamiętać, że wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w okolicznościach danej sprawy, a nie może pozostać bez wpływu i to, czy organ po wniesieniu skargi wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne. W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § 2 u.p.s.a., orzeczono jak w punkcie czwartym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie piątym sentencji wyroku, oparto o przepis art. 200 u.p.s.a.