II SAB/Wr 86/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi D. sp. z o. o. S.K.A. z/s w P. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i rozbudowę części magazynu żywca I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w P. (zwana dalej skarżącą, stroną skarżącą), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty G. z dnia 3 lipca 2023 r., nr BD.6740.223.2020.2023, odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty G. nr BD0207-1/2017-2019 z dnia 29 października 2019 r., zmieniającej decyzję nr BD-207/17 z dnia 28 grudnia 2017 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą O. sp. z o.o. w C. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę części magazynu żywca na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w C., gmina G. Strona wniosła o stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy, przyznania od organu kwoty 2000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że w lipcu 2023 r. strona wywiodła odwołanie, a Wojewoda Dolnośląski, jako organ właściwy do jego rozpoznania, pismem z dnia 30 listopada 2023 r. po raz drugi przedłużył termin do rozpoznania sprawy, tym razem do dnia 29 lutego 20245 r. W ocenie strony skarżącej, stan sprawy nie uzasadnia takiego postępowania Wojewody, co dowodzi przewlekłości w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Wskazano również, że wniesienie skargi poprzedzone zostało wniesieniem ponaglenia w dniu 20 grudnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu 14 sierpnia 2023 r. wpłynęło odwołanie od decyzji Starosty G. z dnia 9 sierpnia 2023 r. Zawiadomieniem z dnia 13 września 2023 r. organ odwoławczy zawiadomił stronę, że przewidywany termin załatwienia sprawy to 30 listopada 2023 r. Następnie, kolejnym zawiadomieniem, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. dzień 29 lutego 2027 r. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r. rozpoznał odwołanie. Wskazał, że na termin załatwienia sprawy wpłynęła duża liczba spraw przypadających na jednego pracownika organu i procedowanie według kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2429), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634., dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej - k.p.a.) zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Przedmiotem skargi jest przewlekłość w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem złożonym od decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę części magazynu żywca. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Terminy załatwiania spraw administracyjnych reguluje co do zasady k.p.a. Artykuł 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 § 2 k.p.a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. W sprawie mamy do czynienia z odwołaniem wobec aktu Starosty Zgorzeleckiego skierowanym do Wojewody Dolnośląskiego, a więc zastosowanie znajdzie ta norma zawarta w przepisie art. 35 § 3 k.p.a., która nakazuje załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania przez organ. Skoro Wojewoda Dolnośląski otrzymał odwołanie w dniu 13 sierpnia 2023 r., to zgodnie z normą ustawową powinien załatwić sprawę do dnia 13 września 2023 r. Nie czyniąc temu zadość, organ II instancji stworzył warunki dla zastosowania instrumentów ochrony jednostki przewidzianych w przepisach o postępowaniu administracyjnym, a następnie pozwalających domagać się jednostce ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Strona, zgodnie z art. 37 § 1 i § 3 k.p.a. ma prawo wniesienia ponaglenia do organu administracyjnego wyższej instancji, jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Przepis art. 37 § 2 k.p.a. stanowi o przewlekłości, czyli sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ponaglenie ma dla sytuacji prawnej skarżącego podwójne znaczenie. Z jednej strony ma zmobilizować organ do załatwienia sprawy, a z drugiej strony jest warunkiem skorzystania przez jednostkę z instrumentów ochrony sądowoadministracyjnej. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Strona wypełniła warunek wniesienia ponaglenia kierując stosowne pismo do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 28 grudnia 2023 r., zatem skarga spełniała wymogi formalne do jej rozpoznania. Z przewlekłością postępowania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 36 § 2 k.p.a.). W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy sąd jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych, przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok z 24 maja 2018 r, sygn. akt II OSK 349/18, Lex nr 2509354). Pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k.p.a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie ETPCz, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Samorząd Terytorialny 2008, nr 11, P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 37). Sąd w niniejszej sprawie, kierując się opisanymi kryteriami, stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że skierowanie do strony zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy nie zawierało wystarczającego i przekonującego przedstawienia przyczyn niedochowania terminów ustawowych na załatwienie sprawy. Jak stanowi art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Intepretując przywołany przepis należy podnieść, że sąd nie ma obowiązku łączyć każdej przewlekłości z mocno ujemnym określeniem rażącego naruszenia prawa. Sąd może to zrobić, analizując okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania w danym postępowaniu administracyjnym. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1315/20, Lex nr 3089429). W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt III OSK 995/21, Lex nr 3227754). W sprawie strony skarżącej organ pozostawał w przewlekłości około 4 miesięcy, licząc od 13 lutego 2022 r. (data w której sprawa powinna zostać rozpoznana do dnia 19 stycznia 2024 r., czyli dnia wydania decyzji. Sąd przyjął, opierając się na przepisach k.p.a, orzecznictwie oraz poglądach doktryny prawa, że organ dopuścił się przewlekłości, lecz nie nastąpiło to w stopniu rażącym. Jak wynika ze stanowiska, o rażącym naruszeniu prawa należy mówić, gdy czas trwania postępowania jest dłuższy o kilkanaście miesięcy od prawidłowego. Sąd w pkt III sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności, albowiem z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało rozpoznane, już po wniesieniu skargi, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota zwrotu kosztów postępowania sądowego odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Nadto, uwzględnia taryfowe wynagrodzenie ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.