II SAB/Wr 88/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "S." w P. na bezczynność Burmistrza Gminy P. w przedmiocie uwłaszczenia postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 8 listopada 2017 r. Gminna Spółdzielnia "S." w P. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Gminy P., wskazując, że zgodnie z decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 marca 1960 r. Nr [...] stała się zarządcą i użytkownikiem nieruchomości o powierzchni 500 m2 zlokalizowanej przy ul. [...], a oznaczonej wówczas jako parcela [...]. Zatem od 1960 r. posiada tytuł prawny do nieruchomości. Według dzisiejszych standardów postępowania administracyjnego strona skarżąca posiadałby - w myśl art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwana dalej "u.g.n.") - decyzję ustalającą warunki trwałego zarządu i użytkowania. Z dniem wejścia w życie powyższej ustawy powstał stan prawny, w którym istniejące i przyszłe gospodarowanie nieruchomościami oparte mogły być wyłącznie o przepisy tej ustawy. Zatem decyzja powołana wyżej decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej powinna ulec określonemu przekształceniu, w zależności od treści wniosku strony skarżącej i/lub wzajemnych uzgodnień. W myśl art. 210 u.g.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych pozostają nadal w użytkowaniu tych jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy o trwałym zarządzie. Zatem bez wątpienia w chwili składania pierwszego wniosku w niniejszej sprawie Spółdzielnia dysponowała tytułem prawnym i prawem określonego rodzaju. Pismem z dnia 5 października 1995 r. strona skarżąca skierowała wniosek o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się tam budynków. Gmina P. uwzględniając wniosek, wszczęła postępowanie administracyjne, zlecając sporządzenie operatu szacunkowego. Z braku działań Gminy w dniu 26 marca 2003 r. powód skierował kolejny wniosek o uwłaszczenie, na który pozwany odpowiedział pismem z dnia 25 kwietnia 2003 r. (znak [...]). Z treści pisma podpisanego przez Burmistrza Miasta i Gminy P. wynikało, że kontynuował on procedurę administracyjną - zlecenie opracowania opinii prawnej - na podstawie której można by podjąć dalsze działania związane z treścią pierwszego i drugiego wniosku skutkującego rozłożeniem na raty spłaty wartości przedmiotowej nieruchomości, wyznaczając jednocześnie termin zakończenia tego postępowania na dzień 30 czerwca 2003 r. Pismem z dnia 3 listopada 2011 r. strona skarżąca zwróciła się o wydanie duplikatu opinii prawnej, jako że oryginału nigdy nie otrzymała. Na powyższe pismo strona nigdy nie otrzymała odpowiedzi. W dniu 18 kwietnia 2011 r. Burmistrz poinformował Spółdzielnię o przedawnieniu jej roszczeń. Pismem z dnia 20 września 2011 r. ponowiono wniosek o zawarcie umowy wieczystego użytkowania gruntu i przeniesienia własności nieruchomości. Z braku jakichkolwiek reakcji ze strony Gminy w latach 2014-2017 strona wytaczała postępowania sądowe nakierowane na zrealizowanie prawa do przeniesienia prawa własności do zarządzanej i użytkowanej nieruchomości. Z uzasadnień zakończonych niekorzystnie dla strony skarżącej postępowań sądowych należy przytoczyć fragment wyroku Sądu Apelacyjnego we W., z którego wynika, że cyt. "do dnia orzekania w przedmiotowej sprawie wniosek strony powodowej tak z dnia 5 października 1995 r. jak i z dnia 26 marca 2003 r. nie został przez Gminę P. rozparzony" (wyrok z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akr [...]). W związku z powyższymi faktami strona wskazała, że po złożeniu pierwszego wniosku z dnia 5 października 1995 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne zmierzające do jego rozstrzygnięcia, jednakże z niewyjaśnionych i niezrozumiałych okoliczności ostatnią czynnością organu było pismo informacyjne z dnia 18 kwietnia 2011 r. o przedawnieniu roszczenia. Od dnia 18 kwietnia 2011 r. Gmina nie dokonała żadnej czynności postępowania zmierzającej do rozpatrzenia wniosków Spółdzielni. Również po wszczęciu postępowania Gmina nie dokonywała czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku, a więc co do zasady w początkowym etapie postępowania czyniła zadość przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując nawet termin zakończenia sprawy. Jednakże na wskazaniu tym poprzestała. Strona uczynił zadość treści art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kierując w dniu 13 października 2017 r. wezwanie ponaglające. Pismem z dnia 17 października 2017 r. Gmina odmówiła rozstrzygnięcia w sprawie, podając argumenty o cywilnoprawnym charakterze postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie, wskazując, że pomiędzy stronami prowadzone było postępowanie sądowe z orzeczeniem o przeniesienie własności gruntu na podstawie art. 231 § 1 kodeksu cywilnego. Ostatecznie Sąd Okręgowy w L. wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. (sygn. akt [...]) oddalił powództwo skarżącego, zaś Sąd Apelacyjny we W., I Wydział Cywilny, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. (sygn. akt [...]) oddalił apelację strony skarżącej. Ponadto z treści uzasadnienia Sądu Apelacyjnego wynika również, że Sąd Rejonowy w G. prawomocnie oddalił wniosek strony skarżącej o zasiedzenie. Organ podniósł ponadto, że jest właścicielem spornego gruntu i nie przejawia woli przeniesienia własności na rzecz strony skarżącej. W interesie organu nie jest również ustanowienie na rzecz strony skarżącej użytkowania wieczystego. Pismem z dnia 26 maja 2017 r. strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie informacji o stanie postępowania administracyjnego – uwłaszczeniowego. W odpowiedzi na to pismo organ wskazał, że Sąd ostatecznie rozstrzygnął o oddaleniu wniosku o zasiedzenie oraz oddaleniu pozwu o nakazanie przeniesienia własności (dowód: pismo z dnia 23 czerwca 2017 r. wraz z załącznikami). Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. strona ponowiła wniosek o podanie informacji na jakim etapie znajduje się "postępowanie administracyjne" w sprawie uwłaszczenia. Pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. organ wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do 11 września 2017 r., a następnie pismem z dnia 5 września 2017 r. wskazano, że wnioski strony skarżącej nie mogły doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem roszczenie strony skarżącej ma charakter cywilnoprawny i nie jest sprawą z zakresu postępowania administracyjnego. Podniesiono, że w interesie Gminy nie jest przeniesienie własności na rzecz Spółdzielni, ani ustanowienie użytkowania wieczystego. Jednocześnie Gmina odmówiła zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni. Na podstawie pisma z dnia 13 października 2017 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie w sprawie zakończenia uregulowania stanu prawnego nieruchomości o numerze [...] w P., powołując się bezzasadnie na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Gmina pismem z dnia 17 października 2017 r. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i wskazała, że nie ma mowy o bezczynności organu w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie ma ona charakteru administracyjnego, lecz cywilny. Powyższe skutkowało złożeniem skargi. Zdaniem organu żądanie wykupu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i nie podlega regułom skazanym w k.p.a., co oznacza, że sprawa nie podlega kontroli sądu administracyjnego i zasadne jest odrzucenie wniesionej skargi. Zgodnie z art. 204 ust. 1, 2 i 5 u.g.n. spółdzielni, związkowi spółdzielczemu oraz innym osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali. Zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje bez przetargu. Roszczenia, o których mowa w ust. 1, wygasły, jeżeli wnioski w tej sprawie nie zostały złożone do dnia 31 grudnia 1996 r. Uwłaszczenie to nie następowało z mocy prawa oraz wbrew twierdzeniom strony skarżącej poza postępowaniem administracyjnym. Na wniosek spółdzielni zawierana jest cywilnoprawna umowa o oddanie jej gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienie własności budynków, innych urządzeń lub lokali znajdujących się na tym gruncie (Bończak-Kucharczyk, Ewa. Art. 204. w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2017). Roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego nie ma charakteru administracyjnego, a charakter cywilnoprawny i realizowane jest na drodze postępowania sądowego na zasadach opisanych w kodeksie postępowania cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem nie jest bezczynność organu w przypadkach wymienionych w powołanym powyżej przepisie. Materialnoprawną podstawą wniosku Spółdzielni zgłoszonego w dniu 5 października 1995 r. jest art. 2c ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455), zgodnie z którym spółdzielni, a także związkowi spółdzielczemu, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464), stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń oraz lokali. Do roszczenia skarżącej Spółdzielni, opartego na przepisie art. 2c ust. 1 wyżej powołanego aktu prawnego, ma obecnie zastosowanie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Zgodnie z art. 204 ust. 1 tej ustawy spółdzielni, związkowi spółdzielczemu oraz innym osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 204 zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje bez przetargu. Z powyższych przepisów wynika, że roszczenia, których domaga się strona skarżąca, mają charakter roszczeń cywilnoprawnych dochodzonych na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste następuje bowiem tylko w drodze umowy, która jest aktem cywilnoprawnym. Jak wskazał organ, pomiędzy stronami prowadzone było postępowanie sądowe z orzeczeniem o przeniesienie własności gruntu na podstawie art. 231 § 1 kodeksu cywilnego. Ostatecznie Sąd Okręgowy w L. wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. (sygn. akt [...]) oddalił powództwo skarżącego, zaś Sąd Apelacyjny we W., I Wydział Cywilny, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. (sygn. akt [...]) oddalił apelację strony skarżącej. Ponadto z treści uzasadnienia Sądu Apelacyjnego wynika również, że Sąd Rejonowy w G. prawomocnie oddalił wniosek strony skarżącej o zasiedzenie. Skoro kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje jedynie orzekanie w sprawach wymienionych w powołanym wcześniej art. 3 § 2 P.p.s.a., do których nie należy sprawa objętą wnioskiem z dnia 5 października 1995 r., skargę na bezczynność uznać należało za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucić. Stąd orzeczono jak w sentencji.