II SAB/Wr 90/03

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski(spraw.) Sędziowie: Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia NSA - Julia Szczygielska Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2005 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie samowoli budowlanej na posesji położonej we W. przy ul. U. [...] oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 w związku z art. 28, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81, art. 83 ust. 1 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał K. i M. L., jako inwestorom i właścicielowi obiektu budowlanego rozbiórkę wolnostojącego garażu, wybudowanego we W. przy ul. U. [...]. Pismem z dnia [...] r. B. i P. J. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o poddanie podjętej decyzji egzekucji administracyjne, gdyż współwłaściciel nie podjął żadnych kroków w celu realizacji nałożonych na niego decyzją Nr [...] z dnia [...]r. obowiązków. W odpowiedzi organ poinformował stronę, iż decyzja Nr [...] nie stała się ostateczną wskutek wniesionego odwołania. Zatem zgodnie z obowiązującym prawem do egzekucji wykonania nałożonego tą decyzją obowiązku Inspektorat będzie mógł przystąpić w przypadku utrzymania jej w mocy przez instancję odwoławczą. Pismem z dnia [...]r. (wpłynęło do organu w dniu [...]r.) P. J. złożył zażalenie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. twierdząc, iż organ ten zmieniając imiona obu inwestorów, przewlekając i nie załatwiając sprawy w przewidzianych ustawowo terminach oraz nie przesyłając stronie pism w sprawie, spowodował naruszenie jego prawa jako strony. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. oddalił zażalenie P. J. jako bezzasadne. Skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we W. wniósł w dniu [...]r. P. J. zarzucając niewydanie decyzji dotyczącej samowolnie zabudowanego wspólnie użytkowanego strychu. Nadto zarzucił, iż organ administracji nadal nie zawiadamia skarżącego o dalszym trybie załatwienia sprawy stosownie do przepisów art. 9 kpa i nie wydaje decyzji końcowej mimo upływu pięciu miesięcy od podjęcia decyzji o obowiązku sporządzenia inwentaryzacji budowlanej. Skarżący podniósł również, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zmieniając imiona obu inwestorów, przewlekając i nie załatwiając sprawy w przewidzianym ustawowo terminie oraz nie przesyłając stronie pism w sprawie, spowodował naruszenie jego prawa i dał możliwość odwołania się stronie przeciwnej. Dodał, iż teraz, po skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, 1 sygn. akt II SAB/Wr 90/03 próbuje się zalegalizować samowolę budowlaną (garaż) jako obiekt tymczasowy mimo, ze instytucje sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w decyzjach administracyjnych nie może prowadzić do ponownego odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, a decyzja I instancji nakazywała rozbiórkę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. odpowiadając na skargę z dnia [...]r. stwierdził, iż zarzuty skarżącego są bezpodstawne i w części nieprawdziwe, gdyż w sprawie do dnia dzisiejszego zostały wdane trzy decyzje, z których jedna została uchylona przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia. Dodał, iż nieprawdą jest również to, że tut. Inspektorat wydał w sprawie tylko decyzję dotyczącą garażu, bowiem została wydana również decyzja w sprawie zmiany sposobu użytkowania strychu na mieszkanie oraz kolejna decyzja nakazująca przywrócenie stanu pierwotnego strychu z powodu niewykonania obowiązku nałożonego decyzją nr [...]. Nadto wskazał, iż P. J. otrzymuje pisma zgodnie z obowiązującym prawem, ale mimo prawidłowo wysyłanych zawiadomień nie bierze udziału w prowadzonym postępowaniu, co m.in. jest powodem przeciągania się prowadzonego postępowania, ponieważ sam zainteresowany nie korzysta z przywilejów zawartych w przepisie art. 10 kpa. Na rozprawie w dniu 4 marca 2005 r. skarżący sprecyzował, iż "domaga się rozstrzygnięcia przez organ sprawy strychu i garażu". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.a. Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz. U. Nr 153, poz. 1269] w zw. z art. 3 § 2 u.p.s.a.). W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 u.p.s.a., w tym dąży także do eliminowania, jako niezgodnych z prawem, stanów bezczynności organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 u.p.s.a - odpowiadający art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelny Sądzie Administracyjnym [Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.]). Istotą zaś roszczenia dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie przez Sąd organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie 2 sygn. akt II SAB/Wr 90/03 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1999 r. sygn. akt II SAB 134/98, LEX nr 46783). Przystępując do rozważań co do zasadności skargi wypada w pierwszym rzędzie przypomnieć, że istotą i zasadniczym celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej. Prawidłowe postępowanie administracyjne powinno być przy tym prowadzone przez właściwy organ, zgodnie z przepisami proceduralnymi i kończyć się wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o prawidłowo ustaloną podstawę materialnoprawną bądź podjęciem innej czynności przewidzianej przepisami prawa administracyjnego. Przywołany art. 3 u.p.s.a. pozwala wyodrębnić dwa rodzaje skarg służących stronie w związku z jej indywidualną sprawą administracyjną: skargi dotyczące nieprawidłowego załatwienia sprawy, tj. skargi na akty wydane w postępowaniu oraz czynności (art. 3 § 2 pkt 1-4) oraz skargi na zaniechanie załatwienia sprawy w ogóle- określone jako skargi na bezczynności organów (w przypadkach, w których organ powinien wydać określone akty bądź podjąć określone czynności). Wyróżnione dwa typy skarg do sądu administracyjnego pełnią diametralnie odmienne funkcje- o ile skarga na nieprawidłowe załatwienie sprawy służy ochronie strony przed negatywnymi skutkami wadliwych rozstrzygnięć oraz czynności organów administracji, o tyle skarga na bezczynność organów administracyjnych ma na celu zdyscyplinowanie tych organów do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy. Istotą skargi na bezczynność jest zatem walka z biernością organów. Bierność ta może przy tym przyjmować różne postacie, np. gdy organ w ogóle nie podejmuje czynności niezbędnych do wszczęcia postępowania czy gdy wyraźnie odmawia załatwienia sprawy pomimo że organ ten na danym etapie postępowania jest właściwy do jej załatwienia. Niezależnie od tego, z którym z wymienionych typów bezczynności ma się do czynienia, ich cechą wspólna jest, że organ nie wywiązuje się z obowiązku podejmowania czynności w celu załatwienia sprawy należącej do jego właściwości (zob. wyrok NSA z 27.04.1998 r., sygn. akt IV SAB 66/97, LEX nr 43355). Nie jest przy tym zwłoką wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę. W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej kontrola Sądu ogranicza się jedynie do sprawdzenia, czy skarga została wniesiona w sprawie o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 u.p.s.a., czy skarżący wyczerpał środki przewidziane w art. 37 kpa oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekroczyła terminy określone w art. 35 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 17.05.1999 r. IV SAB 192/96, LEX nr 47222). Nie może więc w tym postępowaniu być przedmiotem badania prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych czy zarzuty naruszeń procedury administracyjnej których dopuszcza się organ (z wyjątkiem naruszeń uregulowań zawartych w rozdziale 7 kpa), gdyż okoliczności te w większości przypadków dotyczą działań organu i mogą być skutecznie podnoszone tylko w ramach postępowania sądowego, w którym ba- 3 sygn. akt II SAB/Wr 90/03 dana będzie legalność wydanych w sprawie decyzji merytorycznych kończących postępowanie. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Termin załatwienia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 kpa i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Z przepisu art. 35 § 4 wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Do terminów tych nie wlicza się: 1) terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, 2) okresów zawieszenia postępowania, 3) okresów opóźnień powstałych z winy strony, 4) okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. Do terminów załatwiania spraw nie wlicza się określonych w przepisach szczególnych i w przepisach kodeksu terminów dla dokonania określonych czynności przez organ prowadzący postępowanie, inny organ (np. art. 106) oraz strony i uczestników postępowania. Okresy opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu, których nie wlicza się do terminów załatwiania spraw, to opóźnienia inne niż powstałe z winy strony, spowodowane działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Mogą to być zarówno działania sił przyrody, jak i działania lub zaniechania innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji w danej sprawie może być tylko bezczynność trwająca w dniu złożenia skargi (wyrok NSA z 7.03.2001 r., sygn. akt IV SAB 76/00, LEX nr 51224). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż nieuzasadniony jest zarzut bezczynności stawiany Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W., bowiem bezspornym jest, iż w zakresie objętym skargą (sprawy samowoli budowlanej dotyczącej garażu i strychu przy ul. U. [...] we W.) w dniu wnoszenia skargi właściwy rzeczowo oraz miejscowo organ nadzoru budowlanego wydał już rozstrzygnięcia w/w sprawach lub nie wydanie rozstrzygnięcia było uzasadnione okolicznościami sprawy. I tak w kwestii strychu w chwili wnoszenia skargi funkcjonowała w obrocie decyzja z dnia [...]r. nr [...] nakładająca na inwestorów obowiązek wykonania określonych w niej czynności, w której następnie postanowieniem z dnia [...]r. sprostowano z urzędu "oczywistą omyłkę" polegającą na błędnym wpisaniu imion zobowiązanych, a ostatecznie decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał U. i M. L. doprowadzenie przedmiotowego strychu do stanu poprzedniego. 4 sygn. akt II SAB/Wr 90/03 Z kolei w sprawie rzeczonego garażu w dacie złożenia skargi na bezczynność (co zresztą stwierdza także P. J. w swojej skardze) toczyło się postępowanie dowodowe będące następstwem uchylenia w dniu [...]r. przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r. Nr [...] nakazującej inwestorom rozbiórkę przedmiotowego garażu. Za oddaleniem skargi w niniejszej sprawie przemawia również fakt, iż P. J. nie czekając na rozpoznanie swojego zażalenia wniesionego do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w trybie art. 37 kpa, po kilku dniach od złożenia w/w zażalenia wniósł przedmiotową skargę do Sądu, czym naruszył zasadę pierwszeństwa trybu administracyjnej kontroli postępowania organu administracyjnego w stosunku do kontroli sądowej. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może bowiem zastępować postępowania administracyjnego, a więc nie powinno zostać wszczęte, dopóki toczy się postępowanie administracyjne lub postępowanie takie nie zostało zakończone wydaniem merytorycznego orzeczenia przez organ II instancji. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad całokształtem działalności administracji publicznej, jednakże nie dotyczy to każdego przejawu tej działalności, gdyż byłoby to zadanie niewykonalne. Gwarantem działania przez organy administracyjne na podstawie prawa i przestrzeganie przez nie w toku postępowania administracyjnego praw obywateli jest katalog reguł postępowania stworzony przez ustawodawcę oraz udzielone stronie prawo składania środków zaskarżania od najistotniejszych przejawów działalności tych organów (art. 3 § 2 u.p.s.a.). Sąd administracyjny dokonuje jedynie oceny legalności postępowania organów administracji, nie posiadając kompetencji do zastępowania tych organów w zakresie działalności administracji czy też ustalania motywów jakimi się kierował organ w ramach swoich działań. Mając zatem na względzie przedstawione powyżej powody, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 5