II SAB/Wr 902/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 28.05.2021 r. S. K. (strona skarżąca) wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W odpowiedzi na skargę z dnia 20.08.2021 r. organ wniósł o jej oddalenie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia 13.05.2021 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 14 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W niniejszym przypadku przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi stanowi, zdaniem sądu, okoliczność wniesienia skargi w dacie, gdy organ nie prowadził już postępowania, albowiem przed wniesieniem skargi została wydana decyzja o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dopuszczalność skargi na bezczynność w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, była rozbieżnie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część orzecznictwa przyjmowała, że zakończenie postępowania przed wniesieniem skargi stanowić będzie okoliczność wyłączającą uwzględnienie takiej skargi. Można było jednak spotkać się również ze stanowiskiem odmiennym, wynikającym z uznania konieczności ochrony skarżących poprzez przyznanie im prawa do uzyskania wyroku stwierdzającego przewlekłość. W uchwale z dnia 22.06.2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, podjętej w składzie 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tj. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania). Sąd przychyla się do poglądu o niedopuszczalności wniesienia takiej skargi, podzielając rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu podjętej w dniu 22.06.2020 r. uchwały w składzie 7 sędziów, sygn. akt OPS 5/19. Uchwała dotyczy co prawda wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją organu I instancji, Sąd jednak oceniając stan faktyczny sprawy, i podzielając stanowisko NSA w przypadku bezczynności, uznał, że zapatrywania zawarte w uchwale będą mieć również zastosowanie w niniejszej sprawie, która dotyczy również przewlekłości. Podobnie jak w przypadku bezczynności, wniesienie skargi na przewlekłość po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 14.07.2021 r., sygn. akt I GSK 632/21; postanowienie NSA z dnia 18.06. 2021 r., sygn. akt III OSK 4824/21). Jak przyjął NSA w wyroku z dnia 17.11.2020 r., sygn. akt II OSK 3804/18, podstawowym celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dyscyplinowanie organu w konkretnej toczącej się sprawie administracyjnej. Nieograniczona pod względem czasowym w ramach prowadzonego postępowania możliwość uruchomienia procedury służącej dokonaniu oceny prawidłowości działania organu nie powinna być rozumiana jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych o charakterze historycznym. Za przyjęciem odmiennego poglądu nie przemawia aktualne brzmienie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W efekcie prowadzenie postępowania sądowego w przedmiocie oceny przewlekłości postępowania administracyjnego po jego zakończeniu nie jest prawnie dopuszczalne. Zgodnie ze stanowiskiem NSA zaprezentowanym w postanowieniu z dnia 04.08.2021r. sygn. akt I GSK 672/21, niedopuszczalne jest w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której zostało ono zakończone wydaniem decyzji. Jak wskazał NSA w powołanym orzeczeniu przemawiają za tym następujące względy, cyt.: "(...) Po pierwsze, jest nim sama istota skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którą jest doprowadzenie do zmiany zaistniałego, wadliwego procesowo, stanu postępowania, w ramach którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje w kierunku jej terminowego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny istniejący w chwili wniesienia skargi powinien być aktualny, a nie historyczny. Jak zostało to trafnie wyjaśnione w przywołanej uchwale, prowadzenie postępowania w sposób przewlekły ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. Po drugie, tak samo jak w przypadku skargi na bezczynność, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na przewlekłość naruszałoby przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia ograniczonych terminem. Brak takiego rozwiązania prowadziłby do obniżenia standardu pewności prawnej jednostek oraz funkcjonowania całego systemu prawnego. Znaczącemu umniejszeniu uległaby jedna z funkcji terminów w postępowaniach sądowych i administracyjnych, którą jest wzmacnianie pewności obrotu prawnego oraz sprawności działania jego uczestników (R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, z.1, s.1). Po trzecie, istotny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku którego zarówno w kilkanaście, jak i kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne byłoby prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Organy administracji oraz sądy administracyjne zamiast angażować siły i środki w rozstrzyganie sporów aktualnych byłyby zobowiązane do powrotu do spraw zakończonych. Taka sytuacja łatwo mogłaby przyczyniać się do inicjowania postępowań w sprawach nie nastawionych na realną i potrzebną kontrolę sądową w danej sprawie, tylko realizację innych pozaprawnych celów, przy jednoczesnym nieuzasadnionym angażowaniu aparatu sądowego w ich realizację". Podobnie NSA w postanowieniu z dnia 27.05.2021r., sygn. akt II GSK 855/21. Sąd orzekający w składzie niniejszym podziela pogląd zaprezentowany w przywołanych orzeczeniach NSA. W okolicznościach sprawy strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła w dniu 10.06.2021 r. (data nadania w placówce pocztowej) skargę z dnia 28.05.2021 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą z dnia 28.05.2021 r., która została zarejestrowana pierwotnie pod sygn. akt I SAB/Wr 1971/21 (obecnie II SAB/Wr 902/21), skarżony organ zakończył postępowanie wydając w dniu 13.05.2021 r. miejscu decyzję, którą udzielił stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 14.09.2023 r. W dacie wniesienia niniejszej skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody postępowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę było zatem zakończone poprzez wydanie decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji postanowienia - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.