II SAB/Wr 939/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Y. L. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 900 zł (słownie: dziewięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca (Y. L.), działając przy pomocy pełnomocnika, wniosła [...] skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegającą na niedotrzymaniu terminów załatwienia sprawy z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę – złożonego [...]. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1- 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzonego postepowania; 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona, albowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 ani w terminie wskazanym w art. 36 k.p.a. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. "Przewlekłość postępowania" została natomiast zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia zarówno z bezczynnością jak i powyżej rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że [...] skarżąca wniosła do Wojewody wniosek w przedmiotowej sprawie. Po jego złożeniu nie otrzymała od organu oficjalnej informacji w przedmiocie: przewidywanego terminu zakończenia postępowania, wystąpienia ewentualnych braków formalnych w złożonym podaniu jak i zakomunikowania, że do czasu wydania ostatecznej decyzji jej pobyt na terytorium Polski posiada przymiot legalności. Dnia [...] miała miejsce osobista wizyta wnioskodawczyni w Urzędzie Wojewódzkim w trakcie której pobrano od niej odciski palców. W jej trakcie: skserowano 4 strony paszportu, złożono załącznik nr 1 do wniosku, przedstawiono informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, przedłożono kopię umowy najmu pokoju oraz złożono oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Dnia [...] zwrócono się z prośbą do organu o udzielenie informacji o stanie sprawy. Dnia [...] wniesiono ponaglenie na działanie organu. Dnia [...] dołączono do akt umowę najmu lokalu mieszkalnego. Dnia [...] zwrócono się z kolejną prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy oraz dostarczono kolejne dokumenty. Kolejna prośba została wystosowana [...]. Dnia [...] organy odpowiedzialne za bezpieczeństwo Państwa otrzymały wniosek od Wojewody o przekazanie informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Dnia [...] Wojewoda wydał decyzję udzielającą wnioskowanego zezwolenia. Dzień później przesłał ponaglenie do organu wyższego stopnia. Powyższe ustalenia wskazują, że organ pozostawał w sprawie opieszały, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8 i art. 12 k.p.a. Okres zwłoki organu, który od daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, tj. [...] do dnia [...], a następnie przez ponad [...] miesięcy nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności, przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności jak i przewlekłości, naruszając tym samym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wobec wydania w dniu [...] decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 900 złotych (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd rozpoznając sprawę przyjął stan faktyczny występujący na dzień [...], tj. na dzień wywiedzenia skargi. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że podjęcie pierwszych czynności w sprawie nastąpiło po ponad [...] miesiącach od dnia złożenia wniosku, po czym przez ponad [...] miesięcy Wojewoda nie podejmował w sprawie jakichkolwiek dalszych działań. Taka opieszałość ze strony organu nie może zasługiwać na aprobatę. Nie łączyły się z nią żadne inne czynności jak np. sprawdzenie kompletności wniosku. Jednocześnie wyważając między sobą występujący z jednej strony po stronie wnioskodawcy permanentny stan niepewności i stresu związany z czekaniem na pozytywne informacje z o Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawcy stwierdzona bezczynność oraz przewlekłość, doprowadziło to orzekających do kompromisowego przekonania, że skarżącej powinno się przyznać kwotę wskazaną w pkt IV sentencji wyroku. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).