II SAB/Wr 95/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2300 (słownie: dwa tysiące trzysta) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 30 maja 2019 r. obywatelka Ukrainy A. K. złożyła do Wojewody D. wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Tego samego dnia organ poinformował o wszczęciu postępowania wyznaczając termin jego zakończenia na [...] września 2019 r. Następnie, dnia [...] lutego 2020 r. A. K., ponownie zwróciła się do organu o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Dnia [...] września 2020 r. skarżąca poprosiła organ o informację o stanie sprawy wskazując, że nie otrzymała żadnej informacji, i jednocześnie prosząc o informację o ewentualnych brakach. W dniu [...] kwietnia 2021 r. skarżąca wystosowała do organu ponaglenie (pismo wpłynęło do organu [...] czerwca 2021 r). Po raz kolejny zwróciła się do organu [...] czerwca 2021 r. prosząc o przyśpieszenie postępowania. Dnia [...] lipca 2021 r. Wojewoda D. wyznacza termin załatwienia sprawy na [...] października 2021 r. Tego dnia organ zwraca się również do wskazanych w ustawie o cudzoziemcach instytucji z pytaniem z zakresu zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego. Dnia [...] czerwca 2021 r. A. K. składa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. W skardze wnosi o: 1. Zobowiązanie Wojewody D. do rozpatrzenia jej wniosku w terminie 2 miesięcy 2. Zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych 3. Wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie, argumentując w szczególności ogromną ilością wniosków i odpływem pracowników merytorycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.) 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, zgodnie z art. 37§1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. albo gdy postępowanie prowadzone jest przewlekle – to znaczy dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przepisy określające treść, formę i procedurę wnoszenia ponaglenia stanowią, że: - powinno zawierać uzasadnienie (art. 37§2 k. p. a.) - wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeśli nie ma organu wyższego stopnia – to do organu prowadzącego postępowanie (art. 37§3 k. p. a. ) - organ prowadzący postępowanie (organ "ponaglany") powinien bez zbędnej zwłoki przekazać je organowi wyższego stopnia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, dołączając niezbędne odpisy akt sprawy oraz ustosunkowując się do ponaglenia (art. 37§4 k. p. a. ) - organ rozpatrujący ponaglenie ma 7 dni, od daty otrzymania, na jego rozpatrzenie (art. 37§5 k. p. a. ). Jeżeli chodzi o skutki prawne ponaglenia, to od strony formalnej sprowadzają się one do obowiązku wydania postanowienia, w którym organ rozpatrujący ponaglenie stwierdza, czy w danej sprawie organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, orzekając jednocześnie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa (art. 37§6pkt 1 k. p. a. ). Stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organ zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do jej załatwienia, wskazując termin, jeśli postępowanie jest niezakończone, a oprócz tego zarządza wyjaśnienie przyczyn bezczynności lub przewlekłości, ustalenie osób winnych tym zjawiskom oraz ewentualnie decyduje o środkach zapobiegawczych na przyszłość. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Sąd przystąpił do analizy złożonej skargi. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. W art. 37§1 pkt 2 ustawy k. p. a. ustawodawca definiuje przewlekłość jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Sąd administracyjny w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje w sytuacji, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy oznacza to, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie administracyjne trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania bada, czy postępowanie organu było prowadzone w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności, bez względu na to, czy sprawa została zakończona – jak w przedmiotowej sprawie – wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd administracyjny dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2021 r. III OSK 1022/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy ( B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). W ocenie Sądu brak jakichkolwiek wątpliwości, że Wojewoda D., rozpatrując sprawę skarżącej A. K., dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Kontrolowany przez Sąd sposób załatwiania sprawy skarżącej wyczerpuje znamiona przewlekłości wynikające z przepisów prawa, ale także wskazywane w piśmiennictwie prawniczym. Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęło 25 miesięcy (maj 2019 r. – czerwiec 2021 r.). Nawet jeżeli hipotetycznie przyjąć, że sprawa skarżącej jest dla organu szczególnie skomplikowana, a także gdy wziąć pod uwagę okoliczności pandemii COVID, to organ wielokrotnie przekroczył termin wyznaczony przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Organ naruszył ponadto art. 36§1 k. p. a. nie informując wnioskodawczyni o niezałatwieniu jej sprawy, nie wskazując przyczyn i nie określając nowego terminu. Organ zadeklarował zakończenie postępowania na [...] września 2019 r. Pomimo to ani w tym, ani późniejszym czasie (do chwili złożenia skargi do sądu) nie podjął w sprawie żadnych czynności. Można więc wiarygodnie przyjąć, że czynności organu nie były skoncentrowane na to, aby załatwić sprawę skarżącej w rozsądnym terminie, bo zasadniczo nie było ich w ogóle. W tym kontekście trudno mówić nawet o słabej efektywności organu. Organ nie przejawiał w sprawie skarżącej w zasadzie żadnej aktywności merytorycznej. Należy także podkreślić jednoczesne naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można, w demokratycznym państwie prawnym, akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków cudzoziemców. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu, sąd administracyjny, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działania administracji publicznej, musi stwierdzić naruszenia prawa. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione. Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawa oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Pozostając w zaufaniu do organu jednostka ma prawo realizować i układać swoje sprawy życiowe zakładając, że organ rozpatrzy sprawę w przewidzianym przepisami terminie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd, uwzględniając taką skargę: 1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie Sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd za uzasadnione i celowe uznał przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2300 zł. Suma ta powinna być dla skarżącej swoistą rekompensatą za przewlekłość, brak poszanowania jej praw, niepewność i trudności życiowe spowodowane brakiem aktu, który organ jest zobowiązany jest wydać w określonym przepisem prawa terminie. Ponadto Sąd ma nadzieję, że zasądzona kwota zmobilizuje organ w tej konkretnej sprawie, i będzie dyscyplinująco działać także na przyszłość. Sąd za niecelowe uznał wymierzenie organowi grzywny przyjmując założenie, że obowiązek zapłaty na rzecz skarżącej sumy pieniężnej będzie wystarczającą dolegliwością. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz skarżącej od organu kwotę 100 zł.