II SAB/Wr 96/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołań I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. P. (dalej: skarżący), działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika w dniu 24 września 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołań Z. T., J. T., M. J., G. J., E. M. i R. M. (dalej także jako mieszkańcy budynku przy ul. P. [...]), od decyzji Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia 3 września 2019 r., nr 471/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalno-usługowego przy pl. P. [...] w Jeleniej Górze na działkach nr [....]. Pełnomocnik skarżącego wniósł w uzasadnieniu skargi o: 1/ stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie; 2/ zobowiązanie Wojewody do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 14 dni; 3/ stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4/ przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 25.837,35 zł; 5/ zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, tj. w kwocie 480 zł. Autor skargi zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w rozpoznaniu odwołań mieszkańców budynku przy ul. P. [...] przekazanych Wojewodzie 30 września 2019 r., podkreślając, że organ odwoławczy nie podjął w sprawie żadnych czynności. Wskazał także, że Wojewoda nie zawiadomił stron o przedłużeniu terminu i o przyczynach zaistniałej zwłoki, która jego zdaniem przekracza 16 miesięcy (wskazał jednak także na 23 miesiące zwłoki – przyp. Sąd). Zdaniem pełnomocnika, w sprawie doszło do bezczynności pomimo okresów zawieszenia postępowania z uwagi na pandemię COVID-19, co potwierdza także ocena organu wyższego stopnia. Zasądzenie sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości umotywowano koniecznością zadośćuczynienia krzywdy jaką doznał skarżący w wyniku zaistniałej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisując stan faktyczny sprawy podniósł, że aktualnie stroną postępowania jest duża Wspólnota Mieszkaniowa, wobec czego zmuszony był wezwać odwołujących się do wyjaśnienia ich interesu prawnego w sprawie. Wskazał również, że wobec śmierci jednego z mieszkańców konieczne było zasięgnięcie dodatkowych informacji. Wojewoda oświadczył, że na termin załatwienia sprawy wpłynęła potrzeba rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, stanowiących naczelne zasady postępowania administracyjnego, jak również liczba spraw załatwianych oraz braki kadrowe. Wyjaśnił, że obecnie Oddział Orzecznictwa Wydziału Infrastruktury, odpowiedzialny za prowadzenie spraw z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, składa się tylko z 65% przewidzianej obsady kadrowej. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że kolejnymi zawiadomieniami wydawanymi na podstawie art. 15zzzzzn¹ ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), w okresie grudzień 2020 r. - czerwiec 2021r. wstrzymywano terminy załatwienia postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego – Oddział Orzecznictwa Wydziału Infrastruktury Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego na podstawie przepisów ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.): - z dniem 17 grudnia 2020 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 17 grudnia 2020 r.), z dniem 21 stycznia 2021 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 21 stycznia 2021 r.), z dniem 23 marca 2021 r., na okres 30 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 23 marca 2021 r.), z dniem 27 kwietnia 2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 27 kwietnia 2021 r.) z dniem 14 maja 2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 14 maja 2021 r.) oraz z 7 czerwca 2021 r. na okres 15 dni (zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z 7 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności Wojewody w prowadzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 14 maja 2021 r., w którym skarżący zarzucił Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania odwołania regulują w niniejszej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, CBOSA). Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w przedstawionym wcześniej rozumieniu. W realiach niniejszej sprawy, akta sprawy wraz z odwołaniami zostały przekazane Wojewodzie w dniu 30 września 2019 r., zatem od dnia 1 października 2019 r. należy liczyć bieg 30 dniowego terminu do załatwienia sprawy, który dla organu odwoławczego wynika z art. 35 (§ 3) k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Odliczając nawet okres wstrzymania biegu terminów na skutek art. 15 zzzzzn1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych stwierdzić należy, że organ terminu tego nie dochował. Od dnia wpływu do organu akt do dnia wydania pierwszego zawiadomienia wstrzymującego bieg terminów upłynęło ponad 14 miesięcy, zaś w okresie od 22 lutego 2021 r. do 23 marca 2021 r. terminy nie zostały wstrzymane. Wobec powyższego, należy uznać, że organ pozostawał w bezczynności już przed pierwszym wstrzymaniem biegu terminów załatwienia sprawy wskazanym w zawiadomieniu Wojewody z dnia 17 grudnia 2020 r. W efekcie uznać należy, że organ odwoławczy przekroczył 30 dniowy termin rozpatrzenia sprawy prowadząc postępowanie (po wyłączeniu powyższych okresów wstrzymania) ponad 17 miesięcy. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, gdyż zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki bezczynności. Nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej naruszając przy tym wszelkie wymogi wynikające z przywołanego wyżej przepisu art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. i art. 36 k.p.a. Tym samym spełnione zostały przesłanki o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – sprawy nie załatwiono w terminie określonym w przepisach k.p.a. Co istotne, organ nie dochowując terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, i nie wskazał nowej przewidywanej daty załatwienia sprawy. Wojewoda pozostawał zatem w bezczynności łącznie przez 17 miesięcy pomimo, że przepisy k.p.a. nakazują zakończenie postępowania odwoławczego w ciągu jednego miesiąca. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzjami z dnia 14 kwietnia 2022 r. (organ wydał decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, a w przypadku jednej ze stron stwierdził niedopuszczalność odwołania odrębnym postanowieniem) wydanymi po wniesieniu skargi. Skoro przed rozpoznaniem skargi organ zakończył postępowanie odwoławcze w przewidzianej prawem formie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. - CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, publ. - CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uwzględniając powyższą regulacje za uzasadniony Sąd uznał wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej aczkolwiek w innej wysokości niż wnioskowana. Jedyną przesłanką warunkującą przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, jest bowiem uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyjaśnić należy, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Zdaniem Sądu, za przyznaniem skarżącemu wskazanej sumy przemawia sposób prowadzenia postępowania odwoławczego, w szczególności rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy wyznaczonego w przypadku postępowań odwoławczych, jak też fakt, że organ przez ponad 12 miesięcy (po odliczeniu okresów wstrzymania biegu postepowania) był całkowicie bezczynny i nie podejmował żadnych czynności procesowych ignorując obowiązek informowania stron o przyczynach zwłoki i nie ustalając nowego terminu zakończenia postępowania. Podkreślić należy, że zachowanie organu stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów k.p.a. przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Sądu, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną tego środka, tym bardziej, że cel skargi został osiągnięty a organ zmobilizowany do zakończenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I –IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).