II SAB/Wr 960/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 600 (sześćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. A. L., (dalej – strona, strona skarżąca) wniosła w dniu 6 września 2021 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność oraz przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W wywiedzionej skardze przedstawiono stan sprawy oraz poczyniono zarzuty naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej. W treści pisma procesowego uzasadniono sposób naruszenia wskazanych normatywów. We wnioskach procesowych wniesiono o: stwierdzenie przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 10 000 zł, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczyła zarówno bezczynności jak i przewlekłości Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga poprzedzona została skierowaniem ponaglenia z dnia 23 lipca 2021 r., (data wpływu do organu). Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu bezczynność w toku postępowania administracyjnego zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w dodatkowym terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazać należy, że w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca oraz zezwolenia na pracę zastosowanie mają ogólne terminy załatwiania spraw określone przepisach art. 35-36 k.p.a., a ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35) nie wprowadza odmiennych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną zasadę stanowiącą, że sprawa winna być przez organ administracji publicznej załatwiona bez zbędnej zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Jest to zatem istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia tego terminu. W tym miejscu należy wskazać, że bez znaczenia jest stopień w jakim bezczynność była spowodowana działaniami lub zaniechaniem organu, a w jakim wynikła z przyczyn obiektywnym. Okolicznościami wyłączającymi stwierdzenie bezczynności organu nie są w szczególności niedobory kadrowe czy też ponadprzeciętny wpływ spraw rozpoznawanych przez organ (wyrok NSA z 21 grudnia 1999 r., V SAB 147/99, PiP 2000, nr 7, s. 111), co ma szczególne znaczenie w kontekście rozpoznawanej sprawy. Przewlekłość postępowania należy ocenić z kolei przez pryzmat sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w szczególności poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, natomiast czynności te nie zmierzają do merytorycznego zakończenia sprawy (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15). Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. Niezależnie do tego, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się zarówno bezczynności jak również przewlekłości w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Skarżąca wniosła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu 14 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu). Organ nie podjął w sprawie żadnych czynności wobec czego pismem, które wpłynęło do organu w dniu 17 września 2020 r. strona zażądała informacji o sprawie. Dalsze milczenie organu spowodowało złożenie przez stronę ponaglenia, które wpłynęło do organu w dniu 23 lipca 2021 r., czyli ponad 14 miesięcy od złożenia wniosku. Także i to działanie strony skarżącej pozostało bez odzewu. W reakcji na taki stan sprawy strona wywiodła skargę, która wpłynęła do organu w dniu 6 września 2021 r. Dopiero wówczas pismem z dnia 27 września 2021 r. Wojewoda wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz wystąpił do odpowiednich służb o udzielenie informacji o stronie. Do dnia rozpoznania skargi do Sądu nie wpłynęła informacja o wydaniu decyzji w sprawie. Zauważyć przyjdzie, że zdaniem Sądu, nie było w szczególności przeszkód, aby niezwłocznie po wpłynięciu wniosku organ wystąpił do stosownych organów na mocy art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jest to bowiem czynność, którą organ jest zobowiązany podjąć na mocy przepisów ustawy o cudzoziemcach każdorazowo w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Innymi słowy, wskazane informacje stanowią materiał dowodowy, który obligatoryjnie musi zostać zgromadzony przez organ, i który stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie. Wystąpienie do właściwych organów ze stosownym wnioskiem stanowi więc czynność standardową, a nie czynność, której konieczność podjęcia wyniknęła w toku prowadzenia postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły uzasadnione przyczyny dla takiego zachowania, tj. spóźnionego podejmowania czynności. Do czasu zatem złożenia niniejszej skargi organ nie podjął podstawowych czynności zmierzających do weryfikacji kompletności i formalnej prawidłowości złożonych dokumentów. Wobec tego w sprawie występują okoliczności dające podstawy do przyjęcia, iż organ był zarówno bezczynny jak i przewlekle prowadził postępowanie. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ dopuścił się przewlekłości oraz pozostawał bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czemu dano wyraz w pkt I sentencji wyroku. Mając zaś na uwadze, że do dnia orzekania przez Sąd nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność i przewlekłość mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd zobowiązany jest do oceny czy bezczynność ta miała kwalifikowaną postać tj. czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O zaistnieniu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa można mówić w sytuacji, gdy wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Oznacza to wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, która ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., I FSK 644/21). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub w skutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że biorąc pod uwagę korelację czasową między podjęciem pierwszych czynności w sprawie, a wniesieniem skargi, bezczynność i przewlekłość organu jawi się jako oczywista. Jednocześnie charakter sprawy wskazuje, że winna być ona rozpoznana rozpoznania na podstawie przestawionych przez stronę dokumentów. W tego rodzaju sprawach nie istnieje bowiem potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków, czy opinii biegłych. Dlatego biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość postępowania mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Zgodnie z 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie Sąd zdecydował się przyznać stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 600 zł (pkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Zdaniem składu orzekającego Sądu wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. O kosztach postępowania Sąd postanowił w pkt V sentencji wyroku. Podstawą przyznania kosztów skarżącej był art. 200 p.p.s.a.