II SAB/Wr 970/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 20.07.2021 r. D. L. (dalej jako: skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: organ, wojewoda) w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., pełnomocnik skarżącej zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o: 1. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; 3. przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przypisanych. Pełnomocnik skarżącej uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się zasadna, albowiem w przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczyła bezczynności wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarga została poprzedzona skierowaniem ponaglenia z 07.07.2021 r. (data wpływu 13.07.2021 r.). Tym samym zgodnie z dyspozycją art. 53 § 2b p.p.s.a., spełniony został warunek formalny do wniesienia skargi na bezczynność organu. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym bezczynność w toku postępowania administracyjnego zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną zasadę, że sprawa winna być przez organ administracji publicznej rozpatrzona bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W tym miejscu wskazać należy, że w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca oraz zezwolenia na pracę zastosowanie mają ogólne terminy załatwienia spraw określone w przepisach art. 35-36 k.p.a., a ustawa o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35) nie reguluje odmiennie kwestii terminów załatwienia sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości zawarta w art. 12 k.p.a. Mówi on, że organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (§1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§2). Realizacji tej zasady służą wcześniej wspomniane terminy załatwienia sprawy. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w przepisach. Analiza akt sprawy dowodzi, że 24.02.2020 r. skarżąca osobiście złożyła do wojewody wniosek w przedmiocie wskazanym w sentencji i otrzymała informację, że przewidywany termin zakończenia postępowania datowany jest na 24.12.2020 r. Wobec upływu ponad roku od złożenia wniosku i brakiem jakiejkolwiek informacji ze strony organu, pełnomocnik skarżącej pismem z 07.07.2021 r. złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Dopiero wniesienie niniejszej skargi wymogło na organie podjęcie pierwszych czynności w sprawie. Pismami z 29.07.2021 r. wojewoda skierował do służb prośbę o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz wezwał skarżąca do uzupełnienia braków formalnych, poinformował o możliwości otrzymania stempla w paszporcie i wyznaczył przewidywany termin zakończenia postępowania na 29.10.2021 r. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że - na dzień wniesienia skargi – wojewoda dopuścił się bezczynności, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36, art. 8, art. 9 oraz art. 12 k.p.a. Okres zwłoki organu, który przez ponad rok od dnia wpłynięcia wniosku nie wykonał w sprawie żadnej czynności ani nie wydał rozstrzygnięcia, znacząco przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie wojewody. Dlatego w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ bezspornie pozostaje bezczynny (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę brak wymaganych działań organu po otrzymaniu wniosku i fakt zainteresowania się sprawą przez organ dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd uznał, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a zachowanie organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i obowiązującego porządku prawnego. Jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a., Sąd uznał w szczególności konieczność przymuszenia Wojewody przez stronę postępowania administracyjnego do zajęcia się sprawą poprzez złożenie do tut. Sądu skargi na bezczynność. Organ całkowicie zignorował obowiązujące go przepisy postępowania dotyczące nie tylko terminów, ale także obowiązku informowania strony postępowania. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II wyroku. Mając na względzie, że w dniu 29.01.2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17.12.2022 r. o zmianie ustawy o cudzoziemców oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 14.01.2022 r. poz. 91) nowelizująca ustawę z dnia 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) sąd obowiązany był określić w jakim zakresie dokonana nowela ma wpływ na orzekanie w sprawie. W tym względzie, zdaniem sądu w składzie rozpoznającym rozstrzyganą sprawę, istotne pozostaje stanowisko, zaprezentowane w uchwale 7 sędziów NSA, sygn. akt II OPS 5/19 z dnia 22.06.2020 r., w którym zawarto tezę (którą sąd podziela), że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy może być dokonany jedynie na dzień wniesienia skargi. W konsekwencji sąd dokonuje kontroli bezczynności/przewlekłości organu na tle przepisów obowiązujących do dnia wniesienia skargi. Nie mniej jednak w pkt III sentencji wyroku sąd wyznaczył Wojewodzie Dolnośląskiemu 60 dniowy termin do wydania aktu w sprawie. Wydając orzeczenie w takim kształcie skład orzekający miał po pierwsze na względzie, że stosownie do zasady praworządności, zawartej w art. 6 kpa, mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Wynika z tego po wtóre, że w toku dalszego procedowania w sprawie, Wojewoda Dolnośląski będzie obowiązany do zastosowania przepisów ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu dokonanym opisaną zmianą. W szczególności, należy zwrócić tu uwagę na unormowanie zwarte w art. 112a ust. 1, który kształtuje zasadę wydawania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 60 dni. Ustęp 2 tego artykułu omawia kwestię od jakiego zdarzenia ustawodawca nakazuje liczyć ten termin. Skoro w takim razie zmiana ustawowa powoduje zmianę terminów w stosunku do zasad ogólnych, ujętych w art. 35 § 3 kpa, na termin, określony w przepisie szczególnym, tj. art. 112a ust. 1 znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach, to zdaniem sądu należało tę okoliczność uwzględnić w wyroku, zobowiązując organ do wydania aktu w terminie nadanym ustawą w wersji obowiązującej aktualnie. Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związanym wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony w postępowaniu administracyjnym), jak i trudności z jakimi cudzoziemiec musi się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, to że ilość załatwianych przez organ administracji wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Jakkolwiek dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu administracji (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednakże – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).