II SO/Wr 1/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2017 r. wniosku L. sp. z o.o. z siedzibą w O. Ś. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w O. Ś. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę postanawia: oddalić wniosek. Dnia [...] (data nadania przesyłki w UP) została złożona skarga L. sp. z o.o. z siedzibą w O. Ś. (dalej: L. sp. z o.o.) na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] uchylającą w całości decyzję Starosty T. z dnia [...], nr [...] – którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej L. sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego na dz. Nr [...], [...],[...], AM-19, obręb O. Ś. – i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarga wpłynęła do Sądu dnia [...]. Dnia [...] został złożony osobiście do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosek L. sp. z o.o. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody D. z dnia [...], nr [...]. Pismem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przekazał odpis ww. wniosku do Wojewody D. Pismem z dnia [...] L. sp. z o.o. wniosła do Wojewody D. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody D. z dnia [...] nr [...]. Oba wnioski były identycznej treści. Postanowieniem z dnia [...]. nr [...] Wojewoda D. odmówił wstrzymania decyzji Wojewody D. z dnia [...], nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: u.p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W razie wniesienia skargi organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek wykonanie zaskarżonego aktu w całości lub części (§ 3), jednakże po przekazaniu skargi przez organ sądowi, właściwym do udzielenia ochrony tymczasowej jest sąd. Stosownie do treści art. 61 § 3 przywołanej ustawy, sąd może na wniosek strony skarżącej wstrzymać wykonanie aktów, o których mowa w art. 61 § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, akt którego wniosek dotyczy powinien nadawać się do wykonania, a uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej (zob. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II FZ 925/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanki uprawniające sąd do udzielenia stronie ochrony tymczasowej, to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Są to pojęcia nieostre, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, że przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Szkoda, o jakiej mowa w art. 61 § 3 u.p.p.s.a, może mieć charakter majątkowy lub niemajątkowy. Jej immamentną cechą jest to, że nie będzie mogła ona być wynagrodzona (usunięta) przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (zob.: post. NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GZ 39/17, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego, może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob.: postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II FZ 788/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy powtórzyć, że wstrzymanie wykonania aktu może dotyczyć tylko takiego rozstrzygnięcia, które nadaje się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy wymaganego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (zob. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 295). W związku z tym należy uznać, że akty administracyjne uchylające, ze względu na brak przedmiotu wykonania, nie kwalifikują się do zastosowania wobec nich instytucji wstrzymania wykonania. W zawisłej sprawie wnioskiem objęta jest decyzja kasatoryjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zatem decyzja ta, ze swej istoty nie podlega wykonaniu, gdyż nie jest źródłem żadnych obowiązków, nakazów czy zakazów. Nie wywołuje ona żadnych skutków materialnoprawnych i nie dotyka bezpośrednio sfery prawnej skarżącego. Jej konsekwencją jest rozpatrzenie sprawy na nowo celem jej załatwienia. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, by jej wykonanie stwarzało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy trudnych do odwrócenia skutków. Należy dodać, że tut. Sąd rozważył również podgląd wyrażony przez NSA (zob.: postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 859/11, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl, postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1376/14, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że przedstawionej wyżej zasady, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania, nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. NSA wskazał, że w okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 u.p.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 u.p.p.s.a. Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy tut. Sąd stwierdził, że nawet przyjęcie tego stanowiska, także nie dawałoby podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody D. Rozważając argumentację przywołaną przez wnioskodawcę w uzasadnieniu wniosku należy stwierdzić, że samo uchylenie decyzji "korzystnej" dla skarżącego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Starosty T. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie stanowi okoliczności skutkującej niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Zwłaszcza, że Spółka w żaden sposób nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji, może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Konstrukcja art. 61 u.p.p.s.a. wskazuje, że ciężar wykazania okoliczności, iż takie niebezpieczeństwo istnieje, spoczywa na osobie wnioskującej. Warunkiem wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności (zdarzeń) uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się zatem do konkretnych zdarzeń, świadczących o istnieniu poważnych zagrożeń, które uzasadniać mogą udzielenie ochrony tymczasowej (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). Argumentacja strony musi być odpowiednia – tzn. w sposób przekonujący pokazująca konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 u.p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II OZ 1414/16 publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Twierdzenia zawarte we wniosku powinny być zaś poparte dokumentami źródłowymi. Spółka ograniczyła się do przedstawienia sądowi wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, twierdząc jedynie, że jej wykonanie skutkowałoby poniesieniem dużych wydatków finansowych. Dodała również, że Starosta T.zobowiązał ją do wykonania dodatkowych analiz oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem parametrów emitujących hałas oraz analizy wpływu rozbudowy pawilonu na rozchodzenie się hałasu. W związku z tym skarżąca Spółka obawia się, że wykonanie tych analiz może okazać się bezprzedmiotowe w konsekwencji rozpatrzenia skargi przez sąd. Stwierdziła także, że "brak wstrzymania decyzji może spowodować dalsze postępowania, których skutek prawny i finansowy będzie niemożliwy do odwrócenia. W najdalej idącej konsekwencji może to być nawet uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę". W związku z powyższym należy powtórzyć, że Spółka w żaden sposób nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji, może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić należy również, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi. W konsekwencji też ustawodawca, nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – występowania podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględniania skargi na decyzję. Co więcej, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie może choćby wstępnie badać, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadami uzasadniającymi jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności (tak NSA w uchwale z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 77). Zatem oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie przesądza o merytorycznym stanowisku sądu co do legalności zaskarżonej decyzji (zob. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 19/15, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i dlatego też wniosek w tym zakresie nie został uwzględniony. Stąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 u.p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.