II SO/Wr 13/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Stowarzyszenia Kupców A we W. o wymierzenie Gminie W. grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia oddalić wniosek o wymierzenie grzywny. W dniu 13 kwietnia 2006 r. wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosek Stowarzyszenia Kupców A we W. o wymierzenie Gminie W. grzywny za nieprzekazanie Sądowi odpowiedzi na skargę. We wniosku wskazano, że w dniu 18 stycznia 2006 r. Stowarzyszenie skierowało pismo do Sąd na bezczynność Gminy W., wnosząc o wydanie nakazu realizacji uchwały Zarządu Miasta z dnia 5 listopada 2002 r. (protokół Nr [...]) oraz wydanie decyzji lub postanowienia w sprawie przedmiotowej uchwały. Sąd przesłał to pismo zgodnie z właściwością do Gminy W. w dniu 19 stycznia 2006 r., informując Stowarzyszenie pismem z dnia 25 stycznia 2006 r. Po dzień dzisiejszy Gmina W. nie ustosunkowała się do pisma Sądu, co blokuje, jak podniósł wnioskodawca, dalszą drogę procesowania się z gminą. Dlatego Stowarzyszenie Kupców A we W. wniosło o podjęcie zdecydowanych działań w stosunku do milczenia Gminy. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2006 r. (sygn. akt II SO/Wr 3/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prezydentowi Miasta W. grzywnę w wysokości 5000 złotych. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez Prezydenta W. zażalenia od powyższego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił je postanowieniem z dnia 7 listopada 2006 r. (sygn. akt I OZ 1294/06). W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd stwierdził m.in., że przedmiotem wniesionej do Sądu skargi Stowarzyszenia Kupców A we W. było żądanie wydania nakazu realizacji uchwały Zarządu Miasta z dnia 5 listopada 2002 r. i wydanie decyzji lub postanowienia w sprawie tej uchwały przez Urząd Miejski W. Przedmiotem zaś uchwały Zarządu było postanowienie o wydzierżawieniu Stowarzyszeniu Kupców A gruntu przy ul. R. [...]-[...] we W. na działalność handlową. Jak dalej wskazał NSA, ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości domagania się, na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi, wydania organowi samorządu nakazu realizacji uchwały Zarządu. Stowarzyszenie wnosiło również o wydanie bliżej nieokreślonej decyzji lub postanowienia w sprawie tej uchwały. W ocenie NSA uchwała Zarządu o wydzierżawieniu gruntu nie może być zrealizowana poprzez decyzję czy postanowienie w trybie administracyjnym. W sytuacji, gdy skarżące Stowarzyszenie domagało się bliżej nieokreślonych działań Sądu (nakazu) i wydania bliżej nieokreślonych decyzji i postanowień dotyczących wykonania uchwały o cywilnym charakterze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości organu, co do charakteru przekazanego pisma zawierającego sformułowanie o "omyłkowym skierowaniu do Sądu", były uzasadnione. Tym samym wymierzenie grzywny bez rozważenia tych okoliczności było przedwczesne a orzeczenie Sądu wydane bez ustaleń w tym zakresie narusza prawo. W dniu 18 stycznia 2007 r. wezwano pełnomocnika organu o udzielenie odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia Kupców A we W. o wymierzenie grzywny z dnia 12 kwietnia 2006 r. W odpowiedzi Prezydent W. wniósł o jego oddalenie, wskazując, iż dnia 19 stycznia 2006 r. Stowarzyszenie Kupców A we W. złożyło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym wniosek o nakazanie Urzędowi Miejskiemu W. wydania nakazu realizacji uchwały Zarządu Miasta W. z dnia 5 listopada 2002 r. oraz wydania decyzji lub postanowienia w sprawie powyższej uchwały. Wniosek ten został przez Sąd zakwalifikowany jako skarga w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z uwagi na treść art. 54 § 1 tej ustawy pismem z dnia 25 stycznia 2006 r. (sygn. akt II KO/Wr 8/06) przekazany według właściwości do Urzędu Miejskiego W. W piśmie swoim Sąd nie zażądał jednak przekazania skargi przez Prezydenta W. ani też nie wskazał żadnych przepisów, a w szczególności przepisu art. 54 § 1 tej ustawy, uzasadniających brak właściwości WSA we Wrocławiu. W tej sytuacji w/w pismo Sądu zostało potraktowane przez pracowników Urzędu jako przekazanie skargi w trybie art. 231 k.p.a. i załatwione zgodnie z przepisami tej ustawy dotyczącymi skarg. Ponadto strona podniosła, że postanowienie o wymierzeniu Prezydentowi W. kary grzywny uświadomiło Urzędowi, że dokonana wcześniej kwalifikacja skargi mogła być błędna. W związku z tym niezwłocznie dnia 31 lipca 2006 r. przekazano WSA we Wrocławiu skargę, dołączając do niej odpowiedź na skargę, akta sprawy oraz odpowiedź na skargę udzieloną skarżącemu dnia 6 lutego 2006 r. Wiceprezydent W. w piśmie z dnia 6 lutego 2006 r. skierowanym do Stowarzyszenia Kupców A we W. ustosunkował się do spraw podniesionych w przekazanej przez Sąd skardze. Mimo, że pismo Wiceprezydenta wyraźnie wskazywało, że jest odpowiedzią na pismo Stowarzyszenia przekazane Urzędowi przez WSA wg. właściwości, Stowarzyszenie nie zakwalifikowało sposobu załatwienia sprawy. Całkowicie nieuzasadniony jest zatem zarzut postawiony w piśmie z dnia 12 kwietnia 2006 r., że "po dzień dzisiejszy Gmina W. nie ustosunkowała się do pisma Sądu". Nie przekazanie akt sprawy WSA nie było przejawem lekceważenia obowiązującego prawa, lecz zostało spowodowane błędnym zinterpretowaniem pisma Sądu z dnia 25 stycznia 2006 r. Instrukcja skargi uregulowana w kodeksie postępowania administracyjnego jest tak utrwalona w postępowaniu przed organami administracji publicznej, że skarga przekazana bez bliższych informacji została niejako automatycznie zakwalifikowana do postępowania skargowego regulowanego przez k.p.a. Popełniony błąd po jego ujawnieniu został bezzwłocznie naprawiony. W tej sytuacji wniosek, zdaniem organu, powinien zostać oddalony w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny nie został uwzględniony. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści § 2 art. 54 organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W myśl art. 55 § 1 powyższej ustawy w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z akt sprawy o sygn. akt II SAB/Wr 36/06 wynika, że skarga Stowarzyszenia Kupców A we W. na bezczynność Gminy W. została wniesiona bezpośrednio do Sądu w dniu 19 stycznia 2006 r. Zarządzeniem z dnia 20 stycznia 2006 r. przekazano ją do Urzędu Miejskiego W. Jak wynika natomiast ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, pismo przekazujące skargę wpłynęło do organu w dniu 26 stycznia 2006 r. W dniu 13 kwietnia 2006 r. wpłynął do Sądu wniosek Stowarzyszenia Kupców A we W. o ukaranie organu grzywną za nieudzielenie odpowiedzi na skargę na bezczynność Gminy W. Odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy została przekazał do Sądu dopiero w dniu 31 lipca 2006 r. W ocenie Sądu przedstawiony stan sprawy wskazuje wprawdzie, iż Prezydent Wc nie zastosował się do obowiązków ustawowych wynikających z art. 54 § 2 powołanej ustawy i nie przekazał Sądowi akt administracyjnych oraz nie sporządził odpowiedzi na skargę Stowarzyszenia Kupców A we W. na bezczynność w terminie wskazanym w tym przepisie, jednakże podejmując rozstrzygnięcie w kwestii wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Sformułowanie art. 55 § 1 "w razie niezastosowania się obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza bowiem, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 w terminie przewidzianym w tym przepisie. Jednakże "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że podejmując rozstrzygając w tej kwestii sąd powinien wziąć po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, i to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). W rozpatrywanej sprawie przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że Sąd pismem z dnia 25 stycznia 2006 r. (sygn. akt II KO/Wr 8/06), które wpłynęło do organu w dniu 26 stycznia 2006 r., przekazał skargę Stowarzyszenia Kupców A we W. na bezczynność Gminy W. według właściwości do Urzędu Miejskiego W. Jednakże pismo to zostało sformułowane w taki sposób, że mogło wywołać uzasadnione wątpliwości, czy należy je potraktować jako skargę na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też skargę, o której jest mowa w Dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Skargi i wnioski". Jak wskazał organ zarówno w zażaleniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzeniu grzywny, jak i w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia Kupców A we W. o jego ukaranie, skarga z dnia 19 stycznia 2006 r. została potraktowana jako skarga przekazana w trybie art. 231 k.p.a. i jako tzw. skarga powszechna została załatwiona zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi skarg. Trzeba tutaj bowiem zauważyć, iż pismem z dnia 6 lutego 2006 r. (znak [...]), skierowanym do wnioskodawcy, a będącym odpowiedzią na pismo Stowarzyszenia Kupców A we W. przekazane do załatwienia zgodnie z kompetencjami przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt II KO/Wr 8/06) - tj. skarga na bezczynność, Wiceprezydent W. poinformował, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w pismach z dnia 20 października i 13 grudnia 2004 r., w których sprawa zagospodarowania terenu przy ul. R. [...]-[...] została szczegółowo wyjaśniona. Ponadto istotne jest, iż w piśmie tym (z dnia 25 stycznia 2006 r.), jak podniósł to również organ, Sąd nie zażądał przekazania skargi przez Prezydenta W. ani też nie wskazał żadnych przepisów, a w szczególności przepisu art. 54 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mogło to również, w przekonaniu Sądu, przyczynić się do błędnego zakwalifikowania przez pracowników Urzędu skargi Stowarzyszenia Kupców [...] we W. i nieprzekazania odpowiedzi na nią w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 tej ustawy. Na nieuwzględnienie wniosku o wymierzenie grzywny miało wpływ również, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny i wydaniem postanowienia z dnia 11 lipca 2006 r. (sygn. akt II SO/Wr 3/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie przesłał tego wniosku Prezydentowi Miasta W. celem ustosunkowania się do niego przez organ. W ten sposób został on pozbawiony nie tylko możliwości wskazania przyczyn nieprzekazania w terminie odpowiedzi na skargę, ale i również przesłania odpowiedzi na skargę jeszcze przed rozpatrzeniem wniosku. A te okoliczności miały istotny wpływ na ocenę zasadności wniosku Stowarzyszenia Kupców A we W. Wprawdzie wyjaśnienia co do przyczyn uchybienia terminu do przekazania odpowiedzi na skargę sądowi organ zawarł w zażaleniu na postanowienie z dnia 11 lipca 2006 r. o wymierzeniu grzywny, jednakże został on wezwany o udzielenie odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia Kupców A we W. o ukaranie grzywną dopiero w dniu 18 stycznia 2007 r. Sąd rozpatrując ponownie wniosek o wymierzenie organowi grzywny musiał również wziąć pod uwagę stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 7 listopada 2006 r. (sygn. akt I OZ 1294/06). I tak Sąd orzekając w niniejszej sprawie, w całości podzielił stwierdzenie, że w sytuacji, gdy skarżące Stowarzyszenie domagało się bliżej nieokreślonych działań Sądu (nakazu) i wydania bliżej nieokreślonych decyzji i postanowień dotyczących wykonania uchwały o cywilnym charakterze, wątpliwości organu, co do charakteru przekazanego pisma zawierającego sformułowanie o "omyłkowym skierowaniu do Sądu", były uzasadnione. Stąd na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.