II SO/Wr 3/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku K. i M. Ch. o wymierzenie Radzie Miejskiej w Z. Ś. grzywny za nieterminowe przekazanie skargi w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Z. Ś. z dnia[...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Z. Ś. postanawia wymierzyć Radzie Miejskiej w Z. Ś. grzywnę w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych. W dniu [...] K. i M. Ch. zwrócili się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie Radzie Miejskiej w Z. Ś. na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) grzywny określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Motywując swój wniosek K. i M. Ch. podnieśli, że pismem z dnia [...]r., za pośrednictwem Rady Miejskiej w Z. Ś., wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Z. Ś. z dnia [...]. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Z. Ś. Akta administracyjne w powyższej sprawy zostały jednak przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sposób niekompletny oraz z uchybieniem terminu zakreślonego przez ustawę. Strona skarżąca podkreśliła, że uchybienie powyższemu obowiązkowi niezależnie od stopnia zawinienia zasługuje na grzywnę, gdyż jest to "lekceważenie Sądu i (...) zwykłych obywateli", a wymierzenie grzywny spowoduje, iż w przyszłości Przewodniczący Rady będzie kontrolował prawidłowość wykonywanych obowiązków. W odpowiedzi na wniosek Rada Miejska w Z. Ś. wniosła o jego oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że wymierzenie grzywny jest środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego, zatem dopełnienie tego obowiązku - choćby z uchybieniem terminu, ale zanim sąd orzeknie w tej sprawie - czyni postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym i należy je umorzyć. Organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006r., II SA/0l 10/06, zgodnie z którym podejmując rozstrzygniecie w przedmiotowej kwestii sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m. in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, okres jaki upłynął od wniesienia skargi oraz to czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzeniu organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., organ obowiązany jest do przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2009 r. (M.P. Nr 9, poz. 112) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2008 r. wynosiło 2943,88 zł. W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej przesłał złożoną w dniu 4 kwietnia 2008 r. skargę w dniu 19 maja 2008 r., jednak bez dołączenia do niej odpowiedzi na skargę i bez kompletnych akt administracyjnych. Na zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 21 maja 2008 r. oraz z dnia 8 sierpnia 2008 r. wezwano Radę Miejską Z. Ś. do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na skargę i przesłania akt administracyjnych. W dniu 5 września 2008 r. wpłynęła odpowiedź na skargę. Pismem z dnia 10 września 2008 r. wezwano Burmistrza Z. Ś. do nadesłania w terminie 7 dni od chwili doręczenia, kompletnych akt administracyjnych. Powyższemu obowiązkowi uczyniono zadość w dniu 29 września 2008 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze administracyjnoprawnej podkreślano, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Jednakże "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, i właśnie to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259; postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06 - ONSAiWSA 2006/6/156). Podzielając w pełni powyższe stanowisko nie można zgodzić się z twierdzeniami organu, iż dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. - choćby z uchybieniem terminu, ale zanim sąd orzeknie w tej sprawie - czyni postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym i należy je umorzyć. Zauważyć w tym miejscu wypada, że w niniejszej sprawie skarżący złożyli wniosek o wymierzenie organowi grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 p.p.s.a. w dniu 15 września 2008 r., a więc jeszcze przed wysłaniem kompletnych akt administracyjnych, co nastąpiło dopiero w dniu 29 września 2008 r., to jest prawie 5 miesięcy po upływie terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Redakcja art. 55 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że podejmując rozstrzygnięcie w omawianym przedmiocie Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a nie tylko sam fakt naruszenia tego przepisu. W szczególności do okoliczności takich należy okres, jaki upłynął od wniesienia skargi i przyczyny niewypełnienia obowiązku w terminie, a także okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Jak już wyżej zaznaczono, z akt sprawy wynika, że skarga K. i M. Ch. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. Ś. Nr [...] w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Z. Ś. została złożona w siedzibie organu w dniu 4 kwietnia 2008 r. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga ta została przekazana przez Radę Miejską w Z. Ś. w dniu 19 maja 2008 r., czyli już po upływie terminu 30 dni, jednak bez kompletnych akt sprawy i bez odpowiedzi na skargę. Wypełnienie nałożonego na organ obowiązku przesłania odpowiedzi na skargę oraz kompletnej dokumentacji nastąpiło dopiero na skutek wezwań do podjęcia tychże czynności odpowiednio: w dniu 2 września 2008 r. oraz w dniu 29 września 2008 r. Wymierzając organowi grzywnę w wysokości 3.000 zł Sąd wziął pod uwagę, iż od chwili gdy skarga wpłynęła do organu, tj. od dnia 4 kwietnia 2008 r., do momentu przekazania dokumentacji, o której mowa w art. 54 p.p.s.a., tj. do dnia 29 września 2008 r., upłynęło niemal pół roku, chociaż z przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. wprost wynika trzydziestodniowy termin do dokonania tej czynności. Organ nie wykazał, aby w tym czasie nastąpiły jakiekolwiek wydarzenia, które mogłyby usprawiedliwić tę zwłokę. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że organ nawet nie podjął próby wyjaśnienia przyczyn zaistniałej zwłoki, mogących usprawiedliwić niedopełnienie nałożonego na niego obowiązku. W kwestii zaś wysokości wymierzonej grzywny wskazać należy, iż ustawodawca do uznania Sądu pozostawił ustalenie jej kwoty, pod warunkiem, że jej górna granica nie przekroczy wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Okolicznością przemawiającą na korzyść organu, a więc znajdującą odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej grzywny jest to, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. wypełnił. Mając na uwadze zaistniałe w sprawie okoliczności stanu faktycznego oraz postanowienia art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.