III SA/Wr 1/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z [...] r. (data wpływu do ZUS) A. Z. (dalej strona; wnioskodawca; skarżąca) wystąpiła o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] r. do [...]r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] r. do [...] r. i na Fundusz Pracy za okres od [...] r. do [...] r. wraz z odsetkami, motywując prośbę przedawnieniem. Podniosła, że dopiero po wyjaśnienie kwestii przedawnienia, organ winien dokonać oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, czy opłacenie należności będących przedmiotem postępowania rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w szczególności, czy pozbawiłoby stronę, rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z [...] r. (l.dz. [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. (ZUS); I. odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia własne płatnika, w łącznej wysokości [...] zł, w tym: - składki na ubezpieczenia społeczne za okres: [...]-[...] [...] zł, odsetki za zwłokę na dzień [...] r. [...] zł, koszty upomnień [...] zł; - składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres: [...]-[...] [...] zł, odsetki za zwłokę na dzień [...] r. [...] zł, koszty upomnień [...] zł; - składki na Fundusz Pracy za okres: [...]-[...] [...] zł, odsetki za zwłokę na dzień [...] r. [...] zł, koszty upomnień [...] zł. II. odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych za zatrudnionych pracowników składek w wysokości: odsetki za zwłokę na dzień [...] r. od składek na ubezpieczenie zdrowotne - [...] zł. Strona, z pominięciem prawa skorzystania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosła bezpośrednio skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r. , sygn. akt. III SA/Wr 151/18 WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że organ nie rozważył należycie kwestii przedawnienia zobowiązań objętych uchyloną decyzją. WSA powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, stwierdzający niezgodność z art. 64 Konstytucji RP przepisu art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, którego brzmienie (do 31 grudnia 2002 r.) było analogiczne do art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2017 r., poz. 1778), dalej też: - u.s.u.s., powołanego w zaskarżonej decyzji. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa WSA stwierdził, że zastrzeżenia wyrażone w powyższym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszą się w pełni do powołanego art. 24 ust. 5 u.s.u.s., czego rezultatem jest niemożność jego zastosowania. W konsekwencji WSA konkludował, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącej nie wykluczyło przedawnienia spornych należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia biegł na zasadach ogólnych. W tym stanie organ ZUS winień ustalić, czy określone w zaskarżonej decyzji należności uległy przedawnieniu na ogólnych zasadach. Jak stwierdził przy tym Sąd, w sprawie, poza ogólnym stwierdzeniem, że od [...] r. prowadzone jest postępowania egzekucyjnego, w ramach którego dokonywano zajęć wierzytelności z rachunków bankowych, nie wskazano wyraźnie terminu biegu przedawnienia w stosunku do wskazanych we wniosku należności z tytułu ubezpieczenia, oraz czy i kiedy doszło do zawieszania biegu przedawnienia, czy objął on wszystkie wnioskowane zaległości. Pominięcie w uzasadnieniu wskazanej problematyki przedawnienia należności składkowych stanowiło niewątpliwie naruszenie przepisów kpa, w tym art.107 § 3. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ decyzją z [...] r. , nr [...] orzekł o wniosku skarżącej z [...] r. o umorzenie należności składkowych w następujący sposób: w pkt 1) i 2) – rozstrzygnął identycznie, jak w pkt 1) i pkt 2) powołanej na wstępie decyzji z [...] r., odmawiając umorzenia należności składkowych, w pkt 3) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie składek w części finansowanej przez ubezpieczonych z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres [...]-[...] w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ ponownie powołał się na art. 24 ust. 5 u.s.u.s., wskazując że należności skarżącej z tytułu składek za okres od [...] do [...] r. zostały [...] r. zabezpieczone hipoteką na nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w miejscowości K., będącej własnością skarżącej. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5 u.s.u.s., przedawnieniu nie ulegają należności zabezpieczone hipoteką lub zastawem. Po upływie terminu przedawnienia mogą być one egzekwowane tylko z przedmiotu zabezpieczenia, do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W stosunku do zobowiązań skarżącej jednak termin ten jeszcze nie upłynął. Zgodnie bowiem z przepisem art. 24 ust. 5b ww. ustawy uległ on zawieszeniu w związku z wszczęciem przez Dyrektora Oddziału ZUS w W. postępowania egzekucyjnego. W ramach uprawnień wynikających z art. 19 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dyrektor Oddziału ZUS w W. dokonywał zajęcia wierzytelności rachunku bankowego w "A, celem wyegzekwowania należności z tytułu składek za okres od [...]r. do [...] r. W związku ze zbiegiem egzekucji administracyjnych do tej wierzytelności, Dyrektor Oddziału ZUS w W. w dniach [...] r., [...] r., [...] r. oraz [...] r. przekazał do Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. R. tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu składek za okres od [...] r. do [...] r., celem dochodzenia ze źródeł, do których nie jest uprawniony. [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. R. wydał postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezskuteczność. Dalej organ wskazał, że nie zostały uwzględnione wnioski skarżącej składane w okresie pomiędzy grudniem [...] r. a [...] r. o umorzenie należności: 1) na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551), 2) na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W związku z odmową umorzenia nieopłaconych składek oraz wobec braku przedawnienia należności z tytułu składek, organ wszczął postępowanie egzekucyjne. Bezskuteczność prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie została stwierdzona. Czas zawieszenia biegu terminu przedawnienia liczy się do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze powyższe, w przypadku skarżącej sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem egzekucja jest prowadzona nadal. Uznając, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, organ w dalszej części zaskarżonej decyzji przeanalizował wniosek skarżącej w oparciu o przesłanki, warunkujące umorzenie należności, wynikające z: art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a ww. ustawy. Wskazano w tym zakresie, że od [...] r. z przerwami, strona prowadzi działalność gospodarczą. W związku z powyższym istniał obowiązek opłacania należnych składek. Obowiązek ten dotyczył również okresu objętego przedmiotowym wnioskiem. Podniesiono, że strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z pełnoletnią córką. Źródłem utrzymania dwuosobowej rodziny jest dochód strony z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, który za [...] r. wyniósł [...] zł oraz dochód córki w wysokości [...] zł netto. Strona wskazała też inne źródło dochodu w wysokości [...] zł. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wykazane zostały na kwotę [...] zł (miesięcznie opłaty eksploatacyjne) oraz opłatę za studia córki ([...] zł rocznie). Strona spłaca zobowiązanie pieniężne z tytułu zaciągniętego na kwotę [...] zł kredytu, w wysokości po [...] zł miesięcznie. Ponadto wskazała na niespłacane inne zobowiązanie pieniężne zaciągnięte u osób fizycznych na kwotę [...] zł. Strona posiada nieruchomość - dom o powierzchni [...] m 2, oraz majątek ruchomy - samochód [...] r. Wskazano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zabezpieczenia należności z tytułu składek na wykazanej nieruchomości. Następnie podniesiono, że w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy mogą być umarzane w wypadku ich całkowitej nieściągalności stwierdził jednak, że wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przesłanki całkowitej nieściągalności nie zachodzą w przypadku skarżącej. Zadłużenie z tytułu składek, objęte wnioskiem strony, jest bowiem przedmiotem postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora Oddziału ZUS w W., w którym dokonywano zajęć wierzytelności z rachunków bankowych, jak również wierzytelności z umowy zlecenia a skarżąca posiada ponadto nieruchomość, z której może być prowadzona egzekucja. Dalej podniesiono w uzasadnieniu, że w analizowanej sprawie nie znajduje zastosowania rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003, Nr 141, poz.1365), wyznaczające zasady umarzania należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, w sytuacji braku ich całkowitej nieściągalności. Wskazano, że zgodnie z powołanym rozporządzeniem, Zakład ma prawo umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podniesiono, że sytuacja finansowa strony, jej rodziny nie stanowi uzasadnienia do umorzenia należności z tytułu składek. Dwuosobowa rodzina posiada stałe źródło dochodu. Okoliczność regulowania bieżących wydatków związanych z utrzymaniem oraz spłata zobowiązań na łączną kwotę [...] zł miesięcznie, nie pozwala uznać, że strona nie posiada zdolności do spłaty również zaległości z tytułu składek w dogodnych ratach. Fakt, iż działalność gospodarcza przez stronę jest prowadzona nadal, nie pozwala uznać, że aktualna sytuacja ma charakter trwały. Podkreślono, że strona posiada nieruchomość, która stanowi źródło zabezpieczenia należności z tytułu składek. Końcowo organ zauważył, że możliwość umorzenia należności składkowych jest odstępstwem od zasady powszechności opłacania składek i powinna mieć charakter wyjątkowy. Ten wyjątkowy charakter powoduje, że nie mogą stanowić podstawy do umorzenia wszelkie okoliczności, będące następstwem określonych decyzji gospodarczych płatnika. Ponadto działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, nie jest więc istotne z punktu widzenia ZUS, że zaległość składkowa nie powstała wskutek winy umyślnej płatnika. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 28 ust. 2 i ust 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki umorzenia należności z tytułu składek z powodu ich przedawnienia oraz zastosowania umorzenia przy uwzględnieniu sytuacji materialnej w jakiej znalazła się skarżąca oraz jej rodzina; - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. i art. 138 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście złożonego we wniosku o umorzenie zarzutu przedawnienia, jak również nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń. W uzasadnieniu podtrzymała argumentację odnoszącą się do swojej sytuacji finansowej i życiowej, podkreślając , że spłata należności wobec ZUS pozbawiłaby ją środków do życia. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego rozstrzygnięcia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 ). Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie zapadał już wyrok uchylający poprzednią decyzję Dyrektora ZUS (z [...]r.), stąd też ocena zgodności z prawem skarżonej obecnie decyzji z [...] r. musi uwzględniać także treść art. 153 p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Kwestią, którą powinien rozważyć organ w pierwszej kolejności jest ewentualne przedawnienie należności, których dotyczył wniosek o umorzenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik podatkowy powołał się na tę okoliczność - przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu (art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej, traktującym o wygaśnięciu zobowiązań na skutek ich przedawnienia). Tym samym zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie udzielenia ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. W razie stwierdzenia zatem przez organ, że doszło do przedawnienia należności, co do których strona wnosi o ich umorzenie, postępowanie zainicjowane wnioskiem w tym zakresie jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W przypadku wniosku, który obejmuje zarówno należności przedawnione, jak i nieprzedawnione, konieczne jest z kolei ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy, bowiem zastosowanie przesłanek umorzenia zawartych w u.s.u.s oraz rozporządzeniu (szczególnie tych odwołujących się do okoliczności takich jak sytuacja majątkowa wnioskodawcy i jego zdolność do poniesienia ciężaru spłaty zobowiązań bez zagrożenia niezbędnych potrzeb życiowych swoich i rodziny czy kwestia zestawienia ewentualnych kosztów postępowania egzekucyjnego z wysokością dochodzonych składek), wymaga ich odniesienia każdorazowo do skonkretyzowanej wysokości zaległości objętych obowiązkiem spłaty. Innymi słowy, podstawy umorzenia odnoszące się do nieściągalności lub sytuacji majątkowej dłużnika i jego zdolności do zapłaty zaległości muszą być analizowane z uwzględnieniem kwoty rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań. Podstawowym uchybieniem dostrzeżonym przez WSA w wyroku z 30 maja 2018 r. było właśnie niedostateczne wyjaśnienie kwestii przedawnienia należności składkowych objętych wnioskiem skarżącej o umorzenie. Skarżona obecnie decyzja dotknięta jest wadami w tym samym zakresie, bowiem nadal aktualne pozostają zastrzeżenia dotyczące braku jednoznacznych ustaleń organu, dotyczących upływu terminu przedawnienia. Dotyczy to kwestii takich jak daty wszystkich zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia (przerwanie, zawieszenie biegu terminu przedawnienia) i oceny ich znaczenia dla wyliczenia daty upływu terminu przedawnienia a świetle regulacji obowiązujących w okresie od powstania zaległości objętych wnioskiem do daty orzekania przez organ, jak również przedstawienia dowodów na poparcie zawartych w decyzji twierdzeń dotyczących zdarzeń i czynności, na które powołuje się organ. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że w skarżonej obecnie decyzji, uzasadniając stanowisko o braku przedawnienia należności składkowych skarżącej, organ ponownie powołuje się na okoliczność zabezpieczenia tych należności hipoteką ustanowioną na nieruchomości należącej do skarżącej, podnosząc, że nie ulegają one przedawnieniu w świetle art. 24 ust. 5 u.s.u.s. – pomimo, że w powołanym wyroku z 30 maja 2018r. WSA wyraźnie wskazał, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w sprawie i wyjaśnił przesłanki, którymi się kierował zajmując takie stanowisko. Stanowisko to, w świetle przywołanego art. 153 p.p.s.a. jest dla organu wiążące i odejście od niego stanowi naruszenie tej regulacji. Sąd orzekający w obecnym składzie ponownie wskazuje zatem, że wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. powinna zostać dokonana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013r., sygn. akt SK 40/12 (Dz.U. z 2013r., poz. 1313) zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 O.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002r., odpowiadającym brzmieniu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 O.p., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998r. do dnia 31 grudnia 2002r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że art. 70 § 6 O.p., w brzmieniu obowiązującym od dna 1 stycznia 1998r. do dnia 31 grudnia 2002r., stanowił: "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki". Obecnie (tj. po zmianach dokonanych przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 12 września 2002r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. nr 169, poz. 1387, ze zm.), odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 O.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny cecha niekonstytucyjności odnosi się także do art. 70 § 8 O.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień ustanowienia hipoteki. Można więc w tej sytuacji mówić o oczywistej niezgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP także art. 70 § 8 O.p. w zakresie, o którym mowa w omawianym orzeczeniu Trybunału. Oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią zaś wystarczające przesłanki do odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawy. Powoływany przez organ w zaskarżonej decyzji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami, co do jego konstytucyjności jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 8 O.p., który brzmi analogicznie, jak obowiązujący do dnia 31 grudnia 2002r. art. 70 § 6 O.p. Mając zatem na uwadze stanowisko przedstawione w cyt. powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że sam fakt zabezpieczenia zaległości skarżącej wobec ZUS hipoteką na nieruchomości nie przesądza, że nie doszło do ich przedawnienia - co z kolei oznacza, że termin przedawnienia zaległości z tytułu składek ZUS biegnie na zasadach ogólnych, które zostały zawarte w art. 24 ust. 4, ust. 5a i dalszych u.s.u.s. Jak wynika z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w obecnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Jednak do 31 grudnia 2011 r. przepis ten stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Przewidziany obecnie 5-letni termin przedawnienia należności składkowych wprowadzono z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r., poz. 1378). Zarazem w art. 27 ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. (a więc jak w tej sprawie), stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1), zaś jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2). W przypadku należności objętych wnioskiem skarżącej o umorzenia – dotyczących okresu od listopada [...] do listopada [...] r., wybór odpowiedniego terminu przedawnienia pięcioletniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub dziesięcioletniego (liczonego od daty wymagalności składki) - zależy więc od tego, który z nich upłynie wcześniej. Ustawodawca przyjął w tym względzie nakaz posługiwania się regułą kolizyjną lex benignior, zgodnie z którą należy stosować ustawę względniejszą w stosunku do biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne do zapłaty których zobowiązany jest określony podmiot (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II FSK 3031/12, Lex nr 1769575, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym dla oceny upływu terminu przedawnienia - a w konsekwencji także więc wyboru znajdujących zastosowanie regulacji prawnych - istotne jest ustalenie, czy i kiedy miały miejsce zdarzenia skutkujące przerwami lub zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. W zaskarżonej decyzji brak jest natomiast wyczerpującej analizy w tym zakresie. Organ co prawda powołuje się na okoliczność zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w związku z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania przedmiotowych należności składkowych, jednak bez wyraźnego wskazania konkretnych czynności, w rezultacie których zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło oraz dat ich podjęcia, przez co brak jest możliwości oceny prawidłowości stanowiska organu, że do przedawnienia nie doszło. W decyzji zawarto bowiem ogólnikowe stwierdzenia: "Dyrektor Oddziału ZUS w W. dokonywał zajęcia rachunku bankowego w "A", celem wyegzekwowania należności z tytułu składek za okres od [...] do [...]" – bez wskazania dat zajęć należności objętych skarżoną decyzją, "w dniach [...] r., [...]r., [...]r, oraz [...]r. przekazał do Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. R. tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu składek od [...] do [...]" - bez wyjaśnienia które z tych czynności dotyczyły których należności (a w stosunku do każdego okresu od innej daty rozpoczynał przecież bieg termin przedawnienia przed 2012 r.). Organ podaje dalej, że [...] r. umorzono postępowanie egzekucyjne z uwagi na jego bezskuteczność (co skutkuje dalszym biegiem terminu przedawnienia), jednak w dalszej części wskazuje, że po wydaniu kolejnych decyzji odmawiających umorzenia należności składkowych skarżącej wszczął postępowanie egzekucyjne, które nadal jest prowadzone – nie podając daty ponownego wszczęcia postępowania. Powołany w decyzji art. 24 ust. 5b u.s.u.s. stanowi, iż bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Jednakże bez wskazania jakie czynności organ uznaje za "pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek" i kiedy miały miejsce w stosunku do poszczególnych należności (które, jak sugeruje uzasadnienie decyzji, mogły być objęte różnymi tytułami wykonawczymi), nie jest możliwe ustalenie przebiegu terminu przedawnienia w stosunku do żadnej z nich. Znajdująca się w aktach administracyjnych (karta 55) "Informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym" nie zawiera również danych w wymaganym zakresie. Tymczasem w postępowaniu dotyczącym umorzenia zaległości obejmujących należności 5-letnie i starsze, w aktach administracyjnych powinny znaleźć się dokumenty obrazujące tok dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, daty jego wszczęcia oraz ewentualnych okresów zawieszeń albo przerw biegu terminu przedawnienia należności. Reasumując, treść zaskarżonej decyzji oraz zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala dokonać jednoznacznego ustalenia, w jakiej wysokości należności objęte wnioskiem skarżącej istniały na dzień wydania zaskarżonej decyzji, skoro brak jest w jej uzasadnieniu rzetelnej analizy dotyczącej okresu przedawnienia. W konsekwencji nie można przyjąć, że zakres przedmiotowy zaskarżonego rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo. Brak zaś popartych dowodami prawidłowych ustaleń co do wysokości zaległości ciążącej na skarżącej w dniu orzekania w przedmiocie umorzenia należności składkowych, jak już wyjaśniono na wstępie niniejszych rozważań, podważa także wartość dokonanej w decyzji analizy zdolności skarżącej do spłaty zaległości i wyprowadzonych z niej wniosków. W świetle powyższego, ocena merytorycznych zarzutów dotyczących podstaw odmowy umorzenia byłaby, zdaniem Sądu, przedwczesna. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zawarte w pkt III zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie (odmowa wszczęcia postępowania w sprawie składek w części finansowanej przez ubezpieczonych z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres: [...]-[...], w3 kwocie [...] zł) pokrywa się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z [...] r. nr [...] (karta 61 akt administracyjnych). W zaskarżonej decyzji organ wskazuje na wydanie powyższej decyzji z [...] r., nie wyjaśnia jednak, czy została ona wyeliminowana z obrotu prawego. Odmowa wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, zamykającym drogę administracyjną do rozpoznania merytorycznego wniosku. Wobec powyższego za niedopuszczalne trzeba uznać dwukrotne załatwienie tego samego wniosku przez wydanie takiego samego rozstrzygnięcia formalnego (odmowa wszczęcia postępowania) w tym samym zakresie. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić przestawioną w niniejszym wyroku wykładnię prawa, mając w szczególności na uwadze, że przepis art. 70 § 8 O.p., w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2003r., jako pozbawiony domniemania konstytucyjności nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że nie legły przedawnieniu należności zabezpieczone hipoteką w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i że powyższe nie pozwala powołać się na taki skutek w oparciu o art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Organ będzie zatem obowiązany ocenić, czy w sprawie doszło i ewentualnie w jakim zakresie do przedawnienia należności w oparciu o zasady ogólne, przy czym konieczne będzie ustalenie okresów zawieszenia, czy przerw biegu przedawnienia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa i z uwzględnieniem ich zmian oraz poparcie tych ustaleń dokumentacją umożliwiającą Sądowi ich weryfikację. Rozstrzygając o wniosku organ musi w konsekwencji ocenić ponownie spełnienie przez stronę przesłanek umorzenia, odnosząc wynikające z przepisów wymogi oraz ustalenia w zakresie sytuacji finansowej i życiowej skarżącej do ostatecznej wartości zadłużenia, po uwzględnieniu ewentualnych przedawnień. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, Sąd - uwzględniając regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości.