III SA/Wr 10/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska - Grakowicz Protokolant: Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: zawiesić postępowanie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej we W., działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej – "A" Sp. z o.o. - od decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. nr [...] z dnia [...] września 2014 r. odmawiającej przedłużenia ważności zezwolenia nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r., opisaną wyżej. Na to rozstrzygnięcie strona skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucono organowi, że wydał kwestionowaną decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 1 pkt 3 w związku z art. 1 pkt 4 w związku z art. 1 pkt 11, art. 1 ust. 5 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informatycznego (Dz. U.UE L.98.204.37 ze zm.) oraz w związku z art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych poprzez błędne zastosowanie art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, nieobowiązującego w związku z brakiem notyfikacji tych przepisów technicznych wobec treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 ("A" i inni). W nawiązaniu do tak sformułowanego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając brak technicznego charakteru powołanych przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), czego konsekwencją było brak konieczności wdrożenia procedury notyfikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o treści: czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ustawy o grach hazardowych) są zgodne z: a) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) z art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sprawa zainicjowana tym pytaniem została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą P 4/14. W uzasadnieniu powołanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę prawną stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto NSA podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 239, poz. 2039) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP). Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko sądu pytającego należy zauważyć, że w tym przypadku podstawa zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego – wystąpienie zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) – będzie mieć miejsce w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Należy również pamiętać, że zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd powinien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem – art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. jedn., Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 P.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (por. M. Niezgódka - Medek, Komentarz do art. 125 P.p.s.a., Lex). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na omawianej podstawie. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (zob. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić należy uwagę, że z zaskarżonego do Trybunału Konstytucyjnego art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Wskazana regulacja, co nie ulega wątpliwości, stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w kontrolowanej sprawie, a mianowicie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Zgodnie z tym przepisem, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Poza sporem jest, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego – jak również postawionego w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 20 i 22 Konstytucji RP – jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. W ocenie Sądu, wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości będzie mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy ustawy o grach hazardowych wymienione w pytaniu prawnym. O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt II GSK 686/13, a w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. Zdaniem Sądu przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane wzorce kontroli zgodności z Konstytucją RP nienotyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W istocie bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i 7 oraz z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Przypomnieć należy w tym miejscu, że wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201 poz. 1540 z późn. zm.), jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Jednakże przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny pytanie prawne w sprawie II GSK 686/13 dotyczy zgodności art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie tylko z art. 2 Konstytucji RP, ale także zgodności tych przepisów z art. 7 i art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zakres przedstawionego pytania jest zatem szerszy od pytania, które stanowiło przedmiot wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 4/11. Z uzasadnienia postanowienia NSA w sprawie II GSK 686/13 wynika bowiem, że Sąd ten uznał, iż z powodu nienotyfikowania Komisji Europejskiej przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, przepisy te naruszają zasady rzetelnej procedury ustawodawczej oraz legalizmu, a przez to są niezgodne z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy władzy sądowniczej powinny – w ramach przyznanych im kompetencji – uczynić wszystko w celu wyeliminowania istniejącego naruszenia prawa europejskiego, zwłaszcza wobec stwierdzenia tego wyrokiem TSUE. Skierowane do TK pytanie dotyczy również kwestii naruszenia wolności działalności gospodarczej, czyli zgodności przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy, które niewątpliwie ograniczają wolność tej działalności, z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przyznać należy, że w dacie wydawania niniejszego postanowienia (tj. w dniu 6 maja 2015 r.) został już ogłoszony, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt P 4/14, w rozumieniu art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Ogłoszenie powyższego wyroku nastąpiło bowiem w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 17 marca 2015 r., pod poz. 369. Mimo że orzeczenie to weszło w życie, w którym Trybunał uznał art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych za zgodne z: a) art. 2 i art. 7 w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz b) z art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, to wskutek nie sporządzenia jeszcze uzasadnienia tego orzeczenia nieznana jest argumentacja, która doprowadziła Trybunał do wydania orzeczenia o zgodności wskazanych w pytaniu prawnym przepisów ustawy o grach hazardowych z określonymi przepisami Konstytucji, co nie pozwala jeszcze na podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia w tej sprawie zważywszy na podkreślane wyżej aspekty wzorców konstytucyjnych kontroli zgodności ustaw z ustawą zasadniczą. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na mocy art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji postanowienia.