III SA/Wr 100/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (spr.) Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...], nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Skarżący Z. K. pracował w latach 1961-1980 w wielu zakładach górniczych na stanowiskach górniczych pod ziemią. Od dnia 1 października 1980 r. do dnia 13 lipca 1990 r. zatrudniony był w Przedsiębiorstwie Budowy Kopalń A S.A. jako górnik strzałowy pod ziemią. Będąc na emeryturze przez 3 miesiące pracował jako kowal na powierzchni. W czasie pracy na stanowisku górnika strzałowego pod ziemią Z. K. narażony był na hałas, wibrację miejscową, temperaturę, zapylenie, spaliny i promieniowanie jonizujące z rozpadu radonu wydzielającego się z górotworu. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. stwierdzono bark podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci pylicy płuc u Z. K. Wskazano, że aktualnie wykonane badanie rtg płuc nie wskazało zmian typowych dla pylicy, natomiast zgłaszane przez pacjenta dolegliwości ze strony układu oddechowego są związane ze skrzywieniem tylno-bocznym kręgosłupa piersiowego, rozedmą płuc i przewlekłą obturacyjną chorobą płuc. Wskutek ponownego badania konsultacyjnego wykonanego w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wydano w dniu [...] dwa orzeczenia lekarskie - o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci pylicy płuc i o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci zespołu wibracyjnego. Wskazano, że w aktualnym zdjęciu płuc nie znaleziono zmian radiologicznych pozwalających na rozpoznanie pylicy płuc, natomiast czynnościowa próba termiczna w badaniach naczyniowych wypadła prawidłowo. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., powołując się na wskazane wyżej orzeczenia lekarskie, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), a także wyniki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w zakładzie pracy - Przedsiębiorstwie Budowy Kopalń A S.A., decyzją z dnia [...], nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u Z. K. w postaci pylicy płuc (poz. 2 wykazu chorób zawodowych) i zespołu wibracyjnego (poz. 16 wykazu chorób zawodowych). Wskazano, że niezbędnym warunkiem do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej wcześniejsze rozpoznanie przez właściwe jednostki medycyny pracy. Z. K. skorzystał z możliwości ponownego badania, jaką daje § 9 wskazanego wyżej rozporządzenia i dlatego orzeczenia wydane przez Instytut w S. są merytorycznie ostateczne. Pismem z dnia [...] Z. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji oraz od orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Wskazał, że w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w L. był badany jedynie pod kątem choroby zawodowej w postaci pylicy płuc, nie wykonano natomiast żadnych badań dotyczących podejrzenia zespołu wibracyjnego. Zwrócił się ponadto z prośbą o skierowanie go na badania do Ł. lub P. W związku z powyższym wnioskiem dotyczącym skierowania na ponowne badania i wobec faktu, że badanie w kierunku zespołu wibracyjnego wykonane było tylko przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny poinformował Z. K., że powinien wystąpić z wnioskiem o ponowne badanie za pośrednictwem jednostki służby zdrowia, która dokonywała ustaleń w sprawie choroby zawodowej. Pismem z dnia [...] Z. K. złożył do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wniosek o skierowanie go na badania do Ł. lub innego Instytutu. W odpowiedzi na to pismo poinformowano Z. K., że orzeczenie Instytutu w S. jest merytorycznie ostateczne. Wobec powyższego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. Oddział Zamiejscowy w L. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o skierowanie Z. K. na badanie do innego instytutu naukowo-badawczego, w celu uzyskania orzeczenia lekarskiego w sprawie zespołu wibracyjnego. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. podał, że po przeanalizowaniu posiadanej dokumentacji lekarskiej nie znaleziono podstaw do skierowania Z. K. na badania do innego instytutu naukowo-badawczego. Wskazano, że skarżący był badany pod kątem zespołu wibracyjnego w L. w lipcu 1991 r., a w lutym 1992 r. w S. - w obu jednostkach nie znaleziono podstaw do rozpoznania chorób zawodowych, w tym zespołu wibracyjnego. We wrześniu 1999 r. pacjent otrzymał kolejne orzeczenie o barku podstaw do rozpoznania zespołu wibracyjnego. Podniesiono, że w S. orzekano w trybie odwoławczym i dlatego pacjent, zdaniem Instytutu, nie ma prawa do kolejnego badania. Wobec tego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. Oddział Zamiejscowy w L. zwrócił się do Ośrodka w L. z prośbą o skierowanie skarżącego na badanie pod kątem zespołu wibracyjnego do Ł. W odpowiedzi Ośrodek w L. poinformował, że Instytut w Ł. odmówił badania Z. K. ze względu na wyczerpanie środków finansowych. Następnie Ośrodek w L. powiadomił, że nie ma podstaw do skierowania pacjenta do innej jednostki. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. Oddział Zamiejscowy w L. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazano, że ze względu na brak możliwości przeprowadzenia badania konsultacyjnego w kierunku zespołu wibracyjnego z innego instytutu naukowo-badawczego postanowiono podjąć decyzję w oparciu o zgromadzony materiał. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Z. K. pismem z dnia [...] wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu zarzucając, że pozbawiono go możliwości ponownego badania w kierunku zespołu wibracyjnego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o nieuwzględnienie zarzutów i oddalenie skargi. Jednocześnie wskazano, że skoro Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. jako pierwszy orzekał o zespole wibracyjnym, to skarżący miał prawo otrzymać z tej jednostki skierowanie na badania do innego instytutu. Powoływanie się na wyniki badań sprzed 10 lat, jest zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., niesłuszne. W związku z tym, że skarżącemu, jak i Inspekcji Sanitarnej nie udało się uzyskać skierowania na badania konsultacyjne w kierunku zespołu wibracyjnego, wydano decyzję w oparciu o posiadany w sprawie materiał. W dniu [...] zmarł Z. K. Postanowieniem z dnia 10 maja 2004 r. (sygn. akt 3 II SA/Wr 1426/03) zawieszono postępowanie, natomiast postanowieniem z dnia 3 marca 2006 r. (sygn. akt III SA/Wr 100/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podjął z urzędu zawieszone postępowanie ze względu na zgłoszenie się uczestnika tego postępowania - M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. W myśl art. 3 § l p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje organów obu instancji uchybiają obecnie obowiązującemu prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, iż kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest określenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Istotne jest przy tym, aby konieczne w sprawie ustalenia dotyczyły faktów prawotwórczych, mających wpływ na załatwienie sprawy. Chodzi zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia u Z. K. chorób zawodowych ujętych w poz. 2 i 16 wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Istota sporu sprowadzała się natomiast do ustalenia, czy słusznie odmówiono Z. K. stwierdzenia choroby zawodowej w postaci zespołu wibracyjnego, mimo że pod tym kątem był badany tylko raz. Zgodnie z § 9 ust. 1 cytowanego rozporządzenia pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej, a w odniesieniu do chorób zakaźnych i inwazyjnych - również przez akademię medyczną. Wniosek, o ponowne badanie składa się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej, która dokonywała ustaleń w sprawie rozpoznania choroby zawodowej. W przedmiotowej sprawie Z. K. był badany w kierunku zespołu wibracyjnego tylko przez Ośrodek Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Mimo że obowiązujące rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych dawało prawo do ponownego badania w sytuacji, gdy pacjent nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, w przedmiotowej sprawie Z. K. został pozbawiony tego prawa. Podkreślić przy tym trzeba, że w zakresie orzekania w przedmiocie chorób zawodowych obowiązuje zasada quasi dwuinstancyjności, która tutaj została naruszona. Dziwi przy tym postępowanie i postawa Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., który przyznając, że Z. K. miał prawo do ponownego badania i pozbawienie go tego prawa było niesłuszne jednocześnie - wbrew logice i wbrew swoim twierdzeniom - orzekł na jego niekorzyść. Podkreślić także trzeba, że w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono bez żadnych wątpliwości, że zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej w postaci zespołu wibracyjnego. Nie podlegało natomiast żadnej wątpliwości, że Z. K. pracował w warunkach narażenia na wibrację miejscową. Co prawda, jak podał Instytut w S. badania wykonane w latach 90-tych pod kątem zespołu wibracyjnego nie wykazały tej choroby zawodowej, nie mniej jednak podkreślić trzeba, że zespół wibracyjny rozwija się powoli i w długim okresie czasu, dlatego też badania z lat 90-tych nie są wystarczającym dowodem na to, że w 2000 r. nie rozpoznano by tej choroby. Zauważyć trzeba, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny mając jakiekolwiek wątpliwości powinien dążyć do ich wyjaśnienia, a nie poprzestawać na wydaniu decyzji opartej na niepełnym materiale dowodowym. Rzeczą niedopuszczalną jest wyjaśnienie pojawiających się w sprawie wątpliwości na niekorzyść osoby ubiegającej się o stwierdzenie choroby zawodowej. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie pozbawiono skarżącego możliwości weryfikacji orzeczenia wydanego przez Instytut w S. Podkreślić przy tym trzeba, że skarżący nie mógł ponosić negatywnych konsekwencji braku środków finansowych niezbędnych do przeprowadzenia badań. Ponadto niewątpliwie błędem popełnionym przez Ośrodek w L. było wydanie orzeczenia dotyczącego tylko pylicy płuc. Z okoliczności sprawy wynika, że Z. K. już od 1992 r. ubiegał się o uznanie, że cierpi na choroby zawodowe w postaci zespołu wibracyjnego i pylicy płuc. Jakkolwiek formalnie postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...], to z załączonego do akt administracyjnych "orzeczenia lekarskiego" z dnia [...] wynika, ze faktyczne czynności procesowe w sprawie miały miejsce już wcześniej. Decydująca przy tym jest informacja z zakładu pracy, z której jednoznacznie wynika, że poza zapyleniem narażenie zawodowe obejmowało wibrację miejscową, której poziom przekraczał NDN ponad 2,5-krotnie. Skoro Z. K. pracował również w warunkach narażenia na miejscową wibrację, to opiniujący Ośrodek Medycyny Pracy w L. winien przeprowadzić nie tylko badania pod kątem pylicy płuc, ale i zespołu wibracyjnego, Jeżeli jednak nie przeprowadzono w ogóle takich badań w L., to tym bardziej niedopuszczalne było orzekanie w tym przedmiocie w "trybie odwoławczym" przez Instytut w S. Istotą orzekania w "trybie odwoławczym" jest bowiem weryfikacja orzeczenia wydanego przez inny ośrodek. Stanowisko Instytutu w S. mogło być uznane (i takie było chyba zamierzenie organu) za "pierwsze" orzeczenie, które - na wniosek zainteresowanego - winno być zweryfikowane przez inną uprawnioną jednostkę. Tego, jak już powiedziano, nie uczyniono z przyczyn, które są nie do zaakceptowania. Podnieść także trzeba, że orzekając o chorobie zawodowej, organ nie powinien zapominać, że opinia placówki naukowej co do rozpoznania choroby zawodowej jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 kpa w związku z art. 84, który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 kpa. Obowiązkiem organu jest kontrolowanie prawidłowości wydania takiego orzeczenia i jego ocena. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej sprzecznej z prawem. Orzeczenie lekarskie jest jedynie dowodem w sprawie, a rzeczą organu jest ocena i weryfikacja tego dowodu. W niniejszej sprawie uwadze organu uszło, że to właśnie on, a nie jednostka służby zdrowia wydaje decyzję w przedmiocie choroby zawodowej i że to organ zajmuje pozycję władczą, prowadzi postępowanie administracyjne i orzeka w sprawie. Jednostka służby zdrowia w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej pełni jedynie rolę pomocniczą - ma dostarczyć fachowej wiedzy, jakiej nie posiada organ. Nie jest natomiast rzeczą jednostki służby zdrowia ocena, czy pacjent ma prawo do kolejnego badania, czy też nie. Ocena taka należy do organu administracyjnego, który powinien badać legalność postępowania i zgodność orzeczeń lekarskich z prawem. W przedmiotowej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podporządkował się stanowisku zajętemu przez jednostki służby zdrowia, które badały Z. K. i mimo że był przekonany o słuszności zarzutów skarżącego, wydał decyzję dla niego niekorzystną i wadliwą. Obowiązkiem organu mającego wątpliwości, co do tego, jakie winien wydać rozstrzygnięcie i zdającego sobie sprawę z naruszenia prawa w toku prowadzonego postępowania jest podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia w sposób należyty stanu faktycznego i usunięcia stwierdzonych naruszeń. Wskazać trzeba, że przede wszystkim należało z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Organ zaakceptował jednak stan niezgodny z prawem, do czego się zresztą przyznał i z czego - co gorsze - w pełni zdawał sobie sprawę. Rzeczą niepojętą i niezrozumiałą dla Sądu jest bierna postawa Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jaką zaprezentował w końcowym etapie postępowania administracyjnego i akceptacja sytuacji, w której Z. K. został pozbawiony prawa przysługującego mu na mocy § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Na końcu powyższych uwag jeszcze raz podkreślić trzeba, że organ administracyjny nie może opierać się przy wydawaniu decyzji na niepełnym materiale dowodowym. Nie może - wbrew przepisom prawa - uznać, że wystarczającym w sprawie jest jednokrotne wykonanie badań w kierunku zespołu wibracyjnego w sytuacji, gdy Z. K. domagał się zweryfikowana w "trybie odwoławczym" orzeczenia o barku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Przede wszystkim podnieść jednak trzeba, że to organ, a nie placówka naukowej służby zdrowia, kieruje postępowaniem administracyjnym i do organu należy podejmowanie decyzji, co do tego, jakie czynności należy jeszcze przeprowadzić. W przedmiotowej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie wykonał ciążących na nim obowiązków i pozbawił Z. K. przysługującego mu prawa do kolejnego badania z przyczyn nie zasługujących na akceptację. Podnieść przy tym trzeba, że organ nie podjął wszelkich kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności zwrócił się jedynie do placówki naukowej służby zdrowia w Ł. i uzyskawszy informację o niemożliwości przeprowadzenia badań z uwagi na brak środków finansowych nieprawidłowo uznał, że wypełnił wszystkie swoje obowiązki w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości czy rzeczywiście nie zostały spełnione kryteria do rozpoznania choroby zawodowej u Z. K. W obecnym stanie rzeczy, wobec śmierci Z. K. i w konsekwencji niemożliwości prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, wydaje się, że rozwiązaniem najbardziej słusznym byłoby rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej M. K. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" oraz art. 152, orzeczono jak w sentencji wyroku.