III SA/Wr 101/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 10 ust. 1 we fragmencie "w obecności co najmniej połowy" załącznika do uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego Ś. – O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany Statutu Celowego Związku Gmin pod nazwą Związek Międzygminny Ś. – O. I. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego fragmentu § 10 ust. 1 uchwały; II. określa, że zaskarżony przepis uchwały nie podlega wykonaniu. Wojewoda D, skargą z dnia [...] r., na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1 a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g. lub ustawa o samorządzie gminnym), zaskarżył § 10 ust. 1 we fragmencie: "w obecności co najmniej połowy" załącznika do uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego Ś.-O. z dnia [...] r. w sprawie zmiany Statutu Celowego Związku Gmin pod nazwą: Związek Międzygminny Ś.-O. i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zaskarżenia, jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 71 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w § 10 ust. 1 załącznika do uchwały zmieniającego brzmienie Statutu związku zapisano: "Zgromadzenie na pierwszym posiedzeniu odbywającym się po wyborach wójtów wybiera spośród swego grona Przewodniczącego Zgromadzenia i jego zastępcę. Wyboru dokonuje się bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy statutowego składu zgromadzenia, w głosowaniu tajnym." Tym samym, zdaniem organu nadzoru, mocą tego zapisu postanowiono, że bezwzględna większość głosów będzie liczona od ilości obecnych członków zgromadzenia, przy czym na posiedzeniu zgromadzenia musi być obecna co najmniej połowa członków, a zgodnie z przepisem prawa bezwzględna większość głosów powinna być liczona od całości składu statutowego zgromadzenia, bez względu na to, ilu będzie obecnych członków na zgromadzeniu. Organ nadzoru podniósł w uzasadnieniu, że tym rozwiązaniem istotnie naruszono przepis art. 71 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca ustanowił szczególny wymóg dla zgromadzenia. W świetle tego wymogu wszystkie uchwały zgromadzenia musza zapadać bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Przepis art. 71 ustawy o samorządzie gminy ma charakter ius cogens, który nie dopuszcza możliwości jego modyfikacji, nawet w statucie. Statut związku musi być zgodny z ustawą. Ponadto statut gminy również nie może wprowadzać innych zasad ustalania większości głosów niż określone w ustawie. Zdaniem organu nadzoru z uwagi na istnienie regulacji odnoszącej się wprost do zgromadzenia związku międzygminnego nie ma potrzeby korzystania z rozwiązań odnoszących się do rad gmin, w sprawie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy. Tworząc regulację art. 69 ust. 3 tej ustawy, na mocy którego do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, ustawodawca miał na celu uregulowanie spraw, o których nie stanowią przepisy szczególne dotyczące związków międzygminnych. Jeżeli natomiast takowe istnieją wymagają bezwzględnego stosowania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Związku Międzygminnego Ś.-O. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że skarga Wojewody jest bezzasadna i polega na zaskarżeniu własnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Bowiem wcześniej, dnia [...] r., Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym (znak: [...]) stwierdził nieważność §10 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego. Wojewoda stwierdził nieważność zapisu o wyborze Przewodniczącego Zgromadzenia i jego zastępcy w drodze głosowania tajnego, jako sprzecznego z art. 19 ust. 1 i 4 oraz art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 19 tej ustawy natomiast stanowi, iż dla ważności takiego głosowania konieczna jest bezwzględna większość głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Powołując się na art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda zastosował do Zgromadzenia związku przepisy dotyczące rady gminy. I właśnie celem dostosowania zapisów statutu do wymogów ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z sugestią organu nadzoru Zgromadzenie Związku [...] r. podjęło uchwałę o zmianie zapisu §10 ust. 1 wprowadzając wymóg obecności, co najmniej połowy statutowego składu zgromadzenia w głosowaniu przy wyborze Przewodniczącego Zgromadzenia i jego zastępcy. Wojewoda przesłał wniosek o wpisanie do rejestru tej zmian w statucie Związku, stwierdzając tym samym legalność zaskarżonej aktualnie uchwały. Stanowisko skarżącego uległo dopiero zmianie na etapie postępowania rejestrowego, w związku z zastrzeżeniami organu rejestrowego. Dalej w odpowiedzi, wskazując na art. 69 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, podniesiono, że istnienie zasady z art. 71 ustawy o samorządzie gminnym, iż uchwały zgromadzenia zapadają większością głosów statutowej liczby członków, nie wyklucza możliwości zastosowania odpowiednio przepisów ustawy o samorządzie gminy w sprawach dla których ustawodawca przewidział odmienne zasady głosowania. Ponieważ ustawa o samorządzie gminnym przewiduje odmienny tryb podejmowania uchwały w sprawie powoływania i odwoływania Przewodniczącego i jego zastępcy, to należy ją podjąć w trybie określonym w art. 19 ust. 1 i 4 ustawy. Wskazano, że Wojewoda nie powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych, a jedynie na opinie autorów komentarza, które są wyrazem wewnętrznych przekonań teoretyków prawa a nie obowiązującą jego wykładnią. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z art. 99 ust. 1a u.s.g., przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych. Natomiast przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy (odpowiednio organu Związku międzygminnego) może być tylko istotne naruszenie prawa. Według poglądów literatury przedmiotu oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Ocenie Sądu podlega legalność zaskarżonego § 10 ust.1 załącznika do uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego Ś.-O. z dnia [...] r. w sprawie zmiany Statutu Celowego Związku Gmin pod nazwą: Związek Międzygminny Ś.-O., we fragmencie: "w obecności co najmniej połowy". Spór między stronami dotyczy interpretacji przepisów ustawy o samorządzie gminnym, regulującymi sprawy quorum oraz większości niezbędnej do podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Związku Międzygminnego Ś. - O.. Organ nadzoru przyjmuje, że materię tę reguluje wyłącznie art. 71 u.s.g. Według Związku Międzygminnego, przepis art. 71 ma charakter ogólny. Jest zatem dopuszczalne, na podstawie art. 69 ust. 3 u.s.g., odpowiednie zastosowanie szczegółowych przepisów art. 19 ust. 1 u.s.g. o trybie wyboru przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego rady gminy do wyboru przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego Zgromadzenia Związku. Zdaniem Sąd stanowisko Związku jest nietrafne. Powołany przez organ nadzoru art. 71 u.s.g., według którego uchwały zgromadzenia związku są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia, ma bowiem zastosowanie do trybu podejmowania wszystkich uchwał tego organu związku, w tym także do uchwał o charakterze personalnym, nie dopuszczając żadnych odstępstw w zakresie swej regulacji. Odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących rady gminy, przewidziane w art. 69 ust. 3 u.s.g., może natomiast mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy określona kwestia dotycząca zgromadzenia związku nie jest uregulowana w rozdziale 7 u.s.g."Związki i porozumienia komunalne". Może to np. dotyczyć przyjęcia głosowania tajnego w wyborze Przewodniczącego czy wiceprzewodniczącego zgromadzenia związku. W sytuacji, gdy taka regulacja istnieje, tak jak to ma miejsce w art. 71 u.s.g., odpowiednie stosowanie nie jest dopuszczalne, a co za tym idzie – podjęcie takiego działania jest sprzeczne z prawem. Sąd stwierdza, że w rozpatrywanym przypadku zaskarżony przepis wydano w warunkach nieważności. Skarga Wojewody jest zatem zasadna. Należy jeszcze rozstrzygnąć formę prawną eliminacji zaskarżonego przepisu z obiegu prawnego. Od jego uchwalenia, które miało miejsce [...] r., do daty orzekania przez Sąd minął bowiem okres przekraczający 1 rok. Zgodnie z art. 94 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W sprawie pozostaje do rozważenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w rozpatrywanej sprawie jest ustawa o samorządzie terytorialnym. Według art. 41 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (ust. 1). Przepisy porządkowe może wydać także wójt, w formie zarządzenia, ale jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki (ust. 2). Rada jest zatem podstawowym organem prawotwórczym gminy. Analizowana uchwała jest podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o samorządzie gminnym. Według art. 40 u.s.g., do kategorii aktów prawa miejscowego zaliczane są jedynie akty wydane na podstawie ustawy o samorządzie gminnym w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie natomiast z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2007 r. Nr. 68, poz. .449, ze zm.), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in.: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów. Powyższe wskazuje, że rozpatrywana uchwała nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 40 u.s.g. Nie dotyczy bowiem gminy lecz związku międzygminnego. Ponadto nie jest wymieniona jako akt prawa miejscowego w wskazanej wyżej ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zaskarżona uchwała nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, lecz wewnętrznie obowiązujący. Krąg adresatów uchwały mieści się bowiem w ramach administracji publicznej, gdyż jej adresatami są: - związek międzygminny jako odrębny prawnie podmiot samorządowy, niebędący jednostką samorządu terytorialnego, którego sprawy ustrojowe reguluje statut; - gminy będące członkami związku. Mając na uwadze, że uchwała będąca przedmiotem kontroli sądowej nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej uchwalenia minął 1 rok, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził zatem, że zaskarżony fragment § 1 uchwały został wydany z naruszeniem prawa.