III SA/Wr 101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. przyznaje adw. M. G. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100) złotych, w tym 23 %VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia (...) r. MP (dalej strona, skarżąca) wystąpiła o umorzenia zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Decyzją z dnia (...) r. (...) ZUS Oddział W odmówić umorzenia zadłużenia stronie z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenia własne płatnika w łącznej kwocie (...) zł, w tym: - ubezpieczenie społeczne za okres: (...) – (...) w kwocie(...) zł - odsetki za zwłokę naliczone na dzień (...) r. (...) zł - koszty upomnienia (...) zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres: (...) (...) w kwocie: (...) zł - odsetki za zwłokę naliczone na dzień (..) . (...) zł - koszty upomnienia (...) zł, Ubezpieczenie - Fundusz Pracy za okres(...) – (...) w kwocie: (...0 zł - odsetki za zwłokę naliczone na dzień (...) r. (...) zł W uzasadnieniu podniesiono brak spełnienie ustawowych przesłanek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała na trudną sytuację finansową. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wskazano, że z zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona prowadzi gospodarstwo domowe wraz z dwójką dzieci. Źródłem utrzymania trzyosobowej rodziny są alimenty w wysokości (...) zł. Wnioskodawczyni ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w wysokości (...) zł oraz spłaca zadłużenie wobec banku w łącznej wysokości (...) zł, poprzez dobrowolne wpłaty w wysokości (...) zł. Podniesiono, że w odniesieniu do umorzenia należności z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie własne strony mają zastosowanie przepisy art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1989 r, o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121, dalej w skrócie u.s.u.s.). Natomiast w myśl art. 28 ust. 2 tej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w wypadku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki całkowitej nieściągalności zostały enumeratywnie wymienione w ustawie. Całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawodawcy zachodzi m.in., gdy (art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy): nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wysokość nie opłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (aktualnie kwota ta wynosi (...) zł), naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Podniesiono w uzasadnieniu, że w odniesieniu do strony nie występuje żadna z powyższych przesłanek. Zadłużenie wnioskodawcy jest przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W, poprzez zajęcie rachunku bankowego oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w W, w jego trakcie nie stwierdzono braku majątku, z którego można wyegzekwować należności. Wnioskodawczyni jest w właścicielem nieruchomości oraz współwłaścicielem ruchomości. Tym samym, pomimo tego, że postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do całkowitego pokrycia należności Oddziału, brak jest przesłanek do uznania stanu całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dalej wskazano w uzasadnieniu, że na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek określone zostały rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym rozporządzeniem, Zakład ma prawo umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, w szczególności w przypadku: poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego łub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności; gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazano, że ciężar dowodu na zaistnienie w/w okoliczności spoczywa na żądającym umorzenia. Podniesiono, że w światle powyższego przepisu, składki mogą zostać umorzone, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Ważny interes osoby zobowiązanej to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, płatnik nie jest w stanie uregulować zaległości. Przyjmuje się przy tym, że należy brać pod uwagę sytuację, w jakiej dłużnik znajduje się w chwili, gdy podejmowana jest decyzja w sprawie. W sytuacji strony powyższe przesłanki nie zachodzą. Aktualnie strona jest w wieku aktywności zawodowej, nie wskazała również okoliczności natury zdrowotnej, które uniemożliwiałyby jej pracę zarobkową, co oznacza że obecna trudna sytuacja materialna może ulec poprawie, w związku z możliwością pozyskania w przyszłości źródła dochodu, które umożliwi spłatę zobowiązań z tytułu nie opłaconych składek. Ponadto z dokumentów posiadanych przez Oddział wynika, że wydatki ponoszone przez wnioskodawczynię są większe niż uzyskiwane dochody. Spłaca zadłużenie wobec banku w miesięcznych ratach, nie wykazała, że ma trudności w regulowaniu bieżących wydatków. Podniesiono, że osoba decydująca się na podjęcie działalności gospodarczej w jakiejkolwiek formie, przyjmuje na siebie ryzyko jej prowadzenia i ponoszenia związanych z nią wydatków. Obowiązek regulowania składek ciążącym na przedsiębiorcy jest immanentną cechą planowania tej działalności i nie można uznać za usprawiedliwione domaganie się umorzenia zaległości powstałej wskutek błędnej gospodarki finansowej. Wskazano także, że możliwość umorzenia tych należności jest odstępstwem od zasady regulowania składek i powinna mieć charakter wyjątkowy. Ten wyjątkowy charakter powoduje, że nie mogą stanowić podstawy do umorzenia wszelkie okoliczności, będące następstwem określonych decyzji gospodarczych płatnika. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w zw. z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, polegające na ich błędnej interpretacji poprzez przyjęcie, iż przedstawiona przez skarżącą trudna sytuacja majątkowa nie daje podstaw do ich zastosowania. Wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi rentowemu, W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja nie jest trafna z przyczyny wskazanej w zarzucie. Podniosła, że w uzasadnieniu decyzji brak jest merytorycznych powodów odmowy umorzenia zaległych składek, co wskazuje na dowolność rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała, że jej sytuacja majątkowa jest bardzo trudna, przy wysokości dochodów jej rodziny pełna spłata zadłużenia wobec Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje się być niemożliwa. W tej sytuacji zasadne jest uznanie, że opłacenie należności wobec ZUS pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreśliła, że korzysta pomocy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto rodzina korzysta ze środków z Funduszu Alimentacyjnego. W dalszym ciągu zadłużona jest w banku. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Mając na uwadze wskazane zasady weryfikacji dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. 2015 r., poz. 121, ze zm.; zwanej także dalej u.s.u.s.), należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Niemniej, artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s,. daje ZUS możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1356). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Określona w art. 28 u.s.u.s instytucja umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, dokonywana w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie, zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. W świetle, ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i uwzględniać treści kierunkowe dyrektyw wyboru rozstrzygnięcia. W tym zawartą we wskazanym rozporządzeniu: gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Tym samym uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Skoro swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Podkreślić należy, że szczególnie odpowiedzialne zadanie spoczywa na organie wówczas, gdy zaistnieje określona prawem przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie na korzyść strony postępowania, zaś organ podejmuje decyzję dla strony niekorzystną. W takiej sytuacji uzasadnienie decyzji wymaga szczególnej staranności gdy idzie o objaśnienie sprzeciwiającego się uwzględnieniu żądania interesu publicznego przy jednoczesnym uwzględnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego. Organ administracji wyjaśniając, dlaczego w rozpoznawanej indywidualnej sprawie przedłożył interes społeczny nad słuszny interes strony, nie może ograniczać się do ogólnej formuły mogącej znaleźć zastosowanie w każdej tego typu sprawie. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe dyrektywy wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Akta administracyjne sprawy, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że Zakładu nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska, co do nie wystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Jak wynika ustaleń Zakładu w oparciu o zgromadzony w sprawie materiału dowodowy, strona prowadzi gospodarstwo domowe wraz z dwójką dzieci. Źródłem utrzymania trzyosobowej rodziny są alimenty w wysokości (...) zł. Wnioskodawczyni ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w wysokości (...) zł oraz spłaca zadłużenie wobec banku w łącznej wysokości (...) zł, poprzez dobrowolne wpłaty w wysokości (...) zł. Strona korzysta z pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że dochód na jedną osobę w gospodarstwie domowym kształtuje się poniżej minimum socjalnego. Co niewątpliwie wskazuje, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawia stronę i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Niemniej, w tej sytuacji, organ rozpatrując przesłanki umorzenia należności w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, uznał, że aktualnie strona jest w wieku aktywności zawodowej, nie wskazała również okoliczności natury zdrowotnej, które uniemożliwiałyby jej pracę zarobkową, co oznacza że obecna trudna sytuacja materialna może ulec poprawie, w związku z możliwością pozyskania w przyszłości źródła dochodu, które umożliwi spłatę zobowiązań z tytułu nie opłaconych składek. Tym samym, zdaniem Zakład, po stronie skarżącej nie występują przeszkody w zatrudnieniu (zarobkowania w sposób trwały), a więc brak w sprawie nadzwyczajnych okoliczności wymaganych do umorzenia należności składkowych, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Podniesiono także, że ponieważ decyzja wydawana w sprawie umorzenia jest oparta na uznaniu administracyjnym, to organ może, ale nie musi (nie ma prawnego obowiązku) umorzyć zaległych składek. Zdaniem Sądu, w tym stanie, w świetle wskazanych wyżej zasad rozstrzygania w przypadku decyzji uznaniowej, uznać należy, że Zakład nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska. Jak wskazano wcześniej, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 1 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności – co ma podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie - w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z ustaleń organu wynika, że skarżąca znajduje się w trudniej sytuacji finansowe. Niemniej powyższa okoliczność nie znalazła w pełni swojego odniesienie w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu, w zakresie odniesienia do przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, tj. rozważenia zależności pomiędzy opłaceniem należności z tytułu składek a możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Tym samym ZUS - w rozpatrywanej sprawie - odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i finansowej skarżącej nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości, rzeczywiście, jak podnosi skarżąca, zagraża jego egzystencji, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie opierał się na ustaleniach aktualnych w momencie podejmowania ponownego rozstrzygnięcia, wskazał na zdarzenie przyszłe i niepewne – możliwość zatrudnienia. Organ określając sytuację skarżącej jako żyjącej poniżej minimum socjalnego, powinien skonfrontować ten stan rzeczy z identyfikującym interes społeczny obowiązkiem dochodzenia przez ZUS należności składkowych ze względu na cele, na które są one przeznaczane. Mimo nie rozważenia powyższego, dał pierwszeństwo interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym strony. Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). Tym samym, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i stwierdzenia, że wystąpienie w sprawie okoliczności świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Uzasadnienie decyzji Zakładu winno wskazywać na bardzo wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej skarżącej, jej rodziny z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości i uwzględnić wskazane zalecenia. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje umocowanie w art. 200 p.p.s.a.