III SA/Wr 1020/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, , sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry oddala skargę w całości. I Zaskarżoną decyzją, opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Dyrektor Izby Celnej we W., po rozpatrzeniu odwołania spółki (dalej także: "ukarana", "strona", "skarżąca" lub "zainteresowana"), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w W. z dnia [...] maja 2015 r. (Nr [...]), nakładającą na odwołującą się stronę karę pieniężną w kwocie 12.000 zł, w związku z urządzaniem gier na automacie, poza kasynem gry. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ celny wskazał, że w dniu[...] października 2014 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili czynności kontrolne w [...] w L. przy ul. S., w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (jednolity tekst: Dz. U. z 2015 r., poz. 612: powoływanej w dalszych rozważaniach jako "ustawa hazardowa", bądź "u.g.h.), w wyniku których stwierdzili eksploatowanie w tym lokalu automatu do gier o nazwie [...] (Nr [...]). Ponieważ automat nie posiadał wymaganych poświadczeń rejestracyjnych, uznano, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie urządzania na nim gier hazardowych. Funkcjonariusze przeprowadzili eksperyment, który pozwolił na jednoznaczne ustalenie, że gry na skontrolowanym automacie miały charakter losowy i urządzane były w celach komercyjnych. Na podstawie umowy najmu powierzchni użytkowej (z dnia 21 lutego 2014 r., Nr 1465) ustalono również, iż spółka najęła [...] m2 powierzchni wspomnianego lokalu, w celu urządzania i prowadzenia tam gier, w tym gier na automatach losowych w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.g.h. Po formalnym wszczęciu postępowania z urzędu, organ pierwszej instancji – uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie – uznał, że na skontrolowanym automacie urządzane były gry hazardowe, o których mowa w art. 2 ust. 5 u.g.h., w związku z czym wydał decyzję o ukaraniu strony karą pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, w kwocie 12.000 zł. II Ukarana odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie podjęte w pierwszej instancji, Dyrektor Izby Celnej powołał się na następujące przepisy ustawy hazardowej: art. 2 ust. 3; art. 6 ust. 1; art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2, a wreszcie – art. 2 ust. 5. Na s. 4-5 uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy przytoczył szczegółowo te okoliczności faktyczne sprawy, które – w jego ocenie – wskazują, iż odwołująca się strona urządzała gry na skontrolowanym automacie, które miały charakter losowy i były prowadzone w celach komercyjnych. Wskazano przy tym na konkretne postanowienia wspomnianej umowy najmu, na protokół z eksperymentu przeprowadzonego przez funkcjonariuszy celnych i na treść opinii biegłego sądowego, uzyskanej w równolegle prowadzonym postępowaniu karnym skarbowym. Dyrektor Izby Celnej podkreślił następnie (s. 5 uzasadnienia drugoinstancyj-nego orzeczenia) legalny charakter pozyskanych dowodów (w świetle postanowień art. 30 i art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) oraz to, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów przeciw tezie, iż na przedmiotowym urządzeniu gry prowadzone były w celach komercyjnych i miały charakter losowy. Odnosząc się do zarzutu wyłącznej kompetencji Ministra Finansów do rozstrzygania w drodze decyzji, czy dana gra jest grą na automacie w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, organ odwoławczy wywiódł, iż – biorąc pod uwagę treść przepisów art. 2 ust. 6 i ust. 7 u.g.h – to sama zainteresowana powinna była w odpowiednim czasie wystąpić do ministra o wydanie stosownej decyzji w tym przedmiocie. Skoro spółka nie skorzystała z tego uprawnienia, organy podatkowe uzyskują autonomiczne kompetencje (na podstawie art. 89 i art. 90 u.g.h.) do poczynienia własnych ustaleń co do tego, czy wystąpiły w konkretnej sprawie przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej. W ramach tych ustaleń organy mają prawo do samodzielnej oceny, przy zachowaniu procedur przewidzianych w ordynacji podatkowej. W najobszerniejszym fragmencie uzasadnienia swojej decyzji (s. 6-12) organ odwoławczy przedstawił także problematykę "technicznego" charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych. Jego zdaniem, nie można uznać za regulację techniczną postanowień art. 6 u.g.h., art. 14 u.g.h. i art. 89 u.g.h., w związku z czym brak notyfikacji projektu ustawy hazardowej Komisji Europejskiej nie stanowi przeszkody do stosowania przez organy sankcji przewidzianych w art. 89 u.g.h. Dyrektor Izby Celnej dokonał obszernego wywodu na poparcie tej tezy, z powołaniem się w szczególności na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, a to w kontekście wyroku tego Trybunału zapadłego 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (Fortuna i inni). Dla wsparcia swojego stanowiska organ ten wskazał – dodatkowo – na wybrane judykaty Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych (w tym również wyroki tutejszego Sądu). Organ drugiej instancji skonkludował – wskazując raz jeszcze na przepisy art. 2 ust. 3, art. 3, art. 6 ust. 1 u.g.h. – iż decyzja nakładająca na stronę karę pieniężną znajduje uzasadnienie w postanowieniach art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 tej ustawy. III Ukarana spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w której zażądała uchylenia decyzji organów celnych obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, formułując następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego, w postaci obrazy: 1) art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 u.g.h. – przez ich zastosowanie w sprawie, podczas gdy przepisy te, wespół z art. 14 ust. 1 u.g.h. stanowią "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE. L 98.204.37 ze zm.; dalej "dyrektywa 98/34/WE"), a w konsekwencji, w braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, nie mogą być one stosowane, zaś postępowanie wobec strony powinno zostać umorzone; 2) art. 2 ust. 6 i ust. 7 u.g.h. – poprzez ich niezastosowanie w sprawie, mimo iż na podstawie tych przepisów tylko Minister Finansów posiada wyłączną kompetencję do rozstrzygania decyzją między innymi tego, czy dana gra jest grą na automacie w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. IV W odpowiedzi Dyrektor Izby Celnej odniósł się do zarzutów skargi, wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw proceduralnych ani materialnoprawnych do wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej. VI Ponieważ strona skarżąca uczyniła pryncypialnym i podstawowym zarzut niedopuszczalności zastosowania wobec niej postanowień art. 89 ustawy hazardowej, ze względu na brak notyfikacji tego przepisu (oraz innych przepisów tej samej ustawy, którym przypisuje charakter unormowań technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE), godzi się rozpatrzyć w następnej kolejności zasadność tego właśnie zarzutu. W poprzednich sprawach tego samego rodzaju, rozpoznawanych wcześniej przez tutejszy Sąd (również w sprawach ze skarg stron obsługiwanych przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika: por. np. uzasadnienia wyroków w sprawach: III SA/ Wr 495/15; III SA/Wr 583/15 oraz III SA/Wr 724/15), poszczególne składy dawały już wyraz przekonaniu, iż – wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej – brak notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych nie wyklucza dopuszczalności stosowania art. 89 tej ustawy. Pogląd ten – oraz przemawiającą za nim argumentację – skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje za własne. Stanowisko tutejszego Sądu znalazło już dosadne wsparcie w argumentacji uzasadnień Naczelnego Sądu Administracyjnego do wyroków tego Sądu z dnia 25 listopada 2015 r. (II GSK 183/14 oraz II GSK 181/14) i z dnia 27 stycznia 2016 r. (II GSK 1052/14), w których NSA wywiódł między innymi, że: 1. brak jest podstaw do twierdzenia o dalej idących konsekwencjach wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. (w połączonych C – 213/11, C – 214/11 i C – 217/11), niż te, które wyraźnie wynikają z treści tego judykatu TSUE; 2. Trybunał nie odniósł się zaś w ogóle we wspomnianym wyroku do przepisów art. 89-90 u.g.h., które – w ocenie NSA – nie mają charakteru przepisów technicznych, w rozumieniu dyrektywy Nr 98/34/WE (art. 89 nie opisuje bowiem produktu, a sankcje w nim przewidziane wiążą się z urządzaniem gier niezgodnie z zasadami; przepis ten nie stanowi "innych wymagań" w rozumieniu dyrektywy Nr 98/34/WE; nie ustanawia on też żadnego zakazu, lecz zapewnia respektowanie zasad określonych innymi przepisami ustawy o grach hazardowych); 3. w wyroku z dnia 11 marca 2015 r. (P 4/14) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że tryb notyfikacji nie jest elementem krajowej procedury ustawodawczej i stwierdził, iż przepisy ary. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. są zgodne z art. 2 w związku z art. 7, a także z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem nie ma obecnie wątpliwości co do ich obowiązywania (z perspektywy prawa krajowego); 4. zdaniem NSA, zajęte przez ten Sąd stanowisko nie może być skutecznie podważane na podstawie innych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwłaszcza wyroku wydanego w sprawie C – 65/05 (Komisja Europejska przeciwko Republice Greckiej), ze względu na odmienne ramy prawne, w jakich TSUE orzekał w tamtej sprawie oraz w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. (różnice te zostały szczegółowo przedstawione przez NSA); 5. nie dość, że unormowania art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. nie mają charakteru przepisów technicznych (w rozumieniu dyrektywy Nr 98/34/WE), to również związek tych przepisów z art. 14 tej samej ustawy nie ma charakteru, który zawsze i bezwarunkowo uzasadnia odmowę jego stosowania, jako podstawy do nałożenia kary pieniężnej; 6. za przyjętym przez NSA stanowiskiem przemawia także uwzględnienie tożsamości aksjologicznych obowiązywania systemu prawa krajowego w relacji do prawa unijnego (normy te pozostają w symbiozie). Skład NSA rozpoznający sprawy II GSK 183/14 oraz II GSK 184/14 – do których odwołuje się tutejszy Sąd w niniejszym uzasadnieniu, w pełni aprobując dopiero co przytoczoną argumentację – nie podzielił przy tym odmiennych poglądów zawartych we wcześniejszych wyrokach NSA: z dnia 17 września 2015 r. (II GSK 1296/15) i z dnia 21 października 2015 r. (II GSA 2056/15; II GSK 2057/15; II GSA 2058/15 oraz II GSA 2059/15). Godzi się dodatkowo zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając (co istotne – w różnych składach personalnych) skargi kasacyjne Dyrektora Izby Celnej – w tych podobnych sprawach, w których niektóre składy tutejszego Sądu uchylały wcześniej decyzje nakładające kary pieniężne (za urządzanie gier na automatach bez zezwolenia i poza kasynem), wyrażając wtedy zapatrywanie o niedopuszczalności ich stosowania właśnie ze względu na techniczny charakter niektórych przepisów ustawy hazardowej – uchylał wyroki wydane w pierwszej instancji przez tutejszy Sąd w sprawach, o których mowa, i oddalał same skargi ukaranych podmiotów (!), jednoznacznie przyjmując, iż brak notyfikacji nie stoi na przeszkodzie do stosowania przepisów penalizacyjnych tej ustawy, w tym kar pieniężnych, ferowanych na podstawie art. 89 (zob. np. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2015 r., II GSK 2483/13; z dnia 19 listopada 2015 r., II GSK 2364/15 i z dnia 24 listopada 2015 r., II GSK 2330/15). Prezentowane w tym miejscu wywodów stanowisko NSA wydaje się już być zatem utrwalone w judykaturze tego Sądu. Dodatkowo wypada odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r. (P 4/14), który w motywach tego orzeczenia skonstatował, że: "(...) sam fakt ujęcia obowiązku notyfikacji w dyrektywie unijnej nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia ze szczególnie wysoką, bo międzynarodową i ponadustawową, rangą procedury notyfikacji". Dalej podał, że "dyrektywy nie mają zatem z natury rzeczy rangi hierarchicznie wyższej niż ustawy. Dyrektywy nie są z perspektywy konstytucyjnej prawem lepszym lub też ważniejszym merytorycznie i aksjologicznie niż przepisy polskich ustaw. Dlatego też wymóg notyfikacji wynikający z dyrektywy 98/34/WE nie jest ważniejszy lub bardziej istotny niż analogiczny obowiązek wynikający z ustawy zwykłej". W tym stanie rzeczy, skoro mocą powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 4/14 z dnia 11 marca 2015 r., w którym rozważano także problematykę braku notyfikacji, kwestionowane przez stronę skarżącą przepisy zostały uznane za zgodne z Konstytucją, zachodzi brak podstaw prawnych do odmowy ich stosowania w sprawie. VII Odnośnie do drugiego zarzutu skargi wypada odwołać się do art. 2 ust. 6 u.g.h., według którego minister właściwy do spraw finansów publicznych rozstrzyga, w drodze decyzji, czy gra jest grą losową, a także czy jest grą na automacie w rozumieniu tej ustawy. Sięgnięcie do tego unormowania uzasadnione jest również dlatego, że na jego podstawie strona skarżąca zarzuciła organom celnym niekompetencję do samodzielnego rozstrzygania o charakterze gry urządzanej na badanym automacie. Nie kwestionując określonych w art. 2 ust. 6 u.g.h. kompetencji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, należy zauważyć, że tego unormowania nie można odnieść wprost do stanu faktycznego ustalonego w rozpoznawanej sprawie. Mając bowiem na uwadze miejsce i funkcję unormowania zawartego w art. 2 ust. 6, nie sposób pominąć faktu, że decyzja ministra właściwego do spraw finansów publicznych rozstrzygająca o tym, czy oceniana gra jest grą na automatach w rozumieniu tej ustawy, wymagana jest na etapie planowania lub rozpoczęcia urządzania gier. Postępowanie w tym zakresie wszczyna wniosek przedsiębiorcy (z dokumentami, o których mowa w art. 2 ust. 7 u.g.h.), jeżeli powziął on wątpliwości co do charakteru urządzenia (automatu) do gry. Rozstrzygnięcie takie jest niezbędne także wówczas, gdy istnieją wątpliwości co do charakteru urządzanej gry. Pojawienie się uzasadnionych wątpliwości w tym zakresie, choć nie wyrażone wprost w art. 2 ust. 6 u.g.h., jest w każdym przypadku przesłanką warunkującą konieczność uzyskania decyzji ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Przyjęcie odmiennej, sugerowanej przez autora skargi, koncepcji prowadziłoby do uznania, że w każdym przypadku uruchamiania na terenie Polski jakiejkolwiek gry, na jakimkolwiek automacie – a więc nawet przy podejmowaniu działań nielegalnych, urządzaniu gier bez koncesji lub zezwolenia – wymagane byłoby uzyskanie decyzji organu centralnego co do charakteru takiej gry. Tymczasem zachowania takiego wymogu nie przewidują obowiązujące unormowania. Nie można przy tym nie zauważyć, że dokonana przez stronę skarżącego wykładnia art. 2 ust. 6 u.g.h. prowadziłaby niejednokrotnie do zablokowania merytorycznej działalności organu centralnego, który byłby zmuszony orzekać o charakterze gry w ogromnej liczbie spraw, w których – jak ukazuje praktyka – wstawia się do różnych lokali urządzenia do gier, bez jakiejkolwiek ich rejestracji lub choćby zgłoszenia, a po stwierdzeniu przez organy celne możliwości organizowania na takich urządzeniach gier odpowiadających definicji zawartej w art. 2 ust. 3, bądź w art. 2 ust. 5 u.g.h., usiłuje się przerzucić na organy celne – obciążający przedsiębiorcę rozpoczynającego działalność – obowiązek wystąpienia do ministra właściwego do spraw finansów publicznych o wydanie decyzji w warunkach określonych w art. 2 ust. 6 w związku z art. 2 ust. 7 u.g.h. Podobne zapatrywanie wyraził również w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach także już przywołanych wyroków w dnia 25 listopada 2015 r. (II GSK 181/14 oraz II GSK 183/14), a także w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r. (II GSK 1052/14 – vide wywody VII części niniejszego uzasadnienia), podkreślając tam dodatkowo znaczenie eksperymentu funkcjonariuszy celnych, jako dozwolonego środka dowodowego właśnie w sprawach tego rodzaju, jak rozpoznawana. VIII Dokonując oceny sprawy przez pryzmat dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., skład orzekający nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa (procesowego lub materialnego), które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu weryfikowanych orzeczeń organów celnych. 1. Podkreślenia wymaga w szczególności fakt zastosowania przez organy prawidłowej sankcji (z art. 89 ust. 2 pkt 2). Tą właśnie sankcję uznał za właściwą (w sprawach tego typu co rozpoznana) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r. (II GSK 1052/14), wydanym wskutek skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej we W. od wyroku tutejszego Sądu z dnia 23 stycznia 2014 r. (III SA/Wr 823/ 13). 2. Osobno wypada zauważyć, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy celne obu instancji wywiodły w pełni zasadny wniosek, iż spółka urządzała na skontrolowanym automacie gry hazardowe w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 ustawy hazardowej. Ukarana przyznała to w istocie w samej umowie, określając cel najęcia powierzchni użytkowej lokalu należącego do innego podmiotu. Wymagane przez ustawodawcę cechy: "komercyjnego" i "losowego" charakteru urządzanych gier zostały dodatkowo potwierdzone przeprowadzonym eksperymentem procesowym oraz w opinii biegłego sądowego, która organy także wykorzystały w sprawie. W konsekwencji dokonanej oceny sprawy – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – należało orzec, jak w sentencji wyroku.