III SA/Wr 1028/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi M.S.-G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. W dniu [...] r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie trzech płatności: płatności bezpośredniej, ONW i płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku skarżąca zadeklarowała 14 działek ewidencyjnych o nr 292 (2600 m²), 308/2 (4300 m²), 359/1 (4072 m²), 460/6 (9828 m²), 460/7 (3754 m²), 464/2 (0176 m²), 471/1 (4335 m²), 473/5 (7795 m²), 218/1 (0197 m²), 219/1 (1998 m²), 221/1 (0484 m²), 222/1 (4291 m²), 223/1 (5183 m²) i 224 (2500 m²) położone w woj. W., powiecie nowotomyskim, gminie Z., obrębie P. Natomiast w sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych wskazała działki rolne A, B, C, I, K, O na których zadeklarowała pakiety: - Pakiet 2 - "Rolnictwo ekologiczne" w wariancie 2.1 - uprawy rolnicze dla których zakończono okres przestawiania - 0,43 ha; w wariancie 2.3 - trwałe użytki zielone dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni - 9,82 ha; w wariancie 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni - 0,10 ha; - Pakiet 3 - "Ekstensywne trwałe użytki zielone" w wariancie 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - 4,14 ha i w wariancie 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni - 5,68 ha. Pismem z dnia 30 maja 2012 r. pełnomocnik strony oświadczył, że skarżąca przekazała działki 468/15 i 466/4 położone w obrębie P., gmina Z. wraz z ciążącymi zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi S.R., który złożył wniosek o płatność w BP ARiMR w K. Pismem z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wezwał skarżącą do usunięcia braku formalnego wniosku polegającego na wskazaniu na działce rolnej O deklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej rośliny uprawnej w plonie głównym (sekcja VIII kolumna 7). W odpowiedzi na niniejsze wezwanie skarżąca sporządziła korektę wniosku. Pismem z dnia [...] r. wezwano skarżącą do złożenia wyjaśnień z uwagi na zauważone nieścisłości wniosku dotyczące: - części wspólnej wniosku, gdzie powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej [...] ogółem (Sekcja VII kol. 10) jest różna od sumy powierzchni części działek rolnych w granicy działki ewidencyjnej (Sekcja VIII kol. 5) oraz powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej niezgłoszonych do programów pomocowych (Sekcja VII kol. 11) oraz powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej zalesionych (Sekcja VII. Kol. 12). Dane identyfikacyjne działki to: województwo wielkopolskie, powiat nowotomyski, gmina Z., nazwa obrębu S., numer obrębu 13, numer działki ewidencyjnej 222/1. - płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, gdzie na działce rolnej B w plonie głównym zadeklarowano roślinę, która nie odpowiedna grupie upraw zadeklarowanej na tej działce lub na jednej z działek podrzędnych. W dniu [...] r. do BP ARiMR we W. wpłynęła korekta wniosku. W dniu [...] r. gospodarstwo skarżącej zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej w ramach wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. Kontrola ta została przeprowadzona w dniu [...] r. przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu W. Oddziału Regionalnego (OR) w Poznaniu na polecenie Biura Kontroli na Miejscu OR we W. W wyniku kontroli sporządzono protokół (nr [...]) i stwierdzono, że - na działce A nr 221/1, 222/1, 223/1, 224, 292, 464/2 zadeklarowano powierzchnię 4,87 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 4,43 ha, - na działce B nr 308/2 zadeklarowano powierzchnię 0,10 ha, podczas gdy stwierdzono powierzchnia wynosi 0,10 ha, - na działce C nr 460/6, 460/7 zadeklarowano powierzchnię 0,81 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 0,87 ha, - na działce I nr 218/1, 219/1,359/1 zadeklarowano powierzchnię 2,39 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 2,15 ha, - na działce K nr 473/5 zadeklarowano powierzchnię 1,75 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 1,75 ha, - na działce O nr 471/11 zadeklarowano powierzchnię 0,43 ha podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 0,38 ha. Podczas wykonywania czynności kontrolnych obecny był pełnomocnik skarżącej, aczkolwiek odmówił podpisania protokołu ze względu na zamiar złożenia zastrzeżeń. W dniu [...] r. do Biura Powiatowego we W. wpłynęła zmiana wniosku. Skarżąca zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych w Pakiecie 2 i 3. Zmiana ta została złożona po powiadomieniu w dniu [...] r. jej o zamiarze przeprowadzenia w jego gospodarstwie kontroli na miejscu oraz po jej wykonaniu. Pismem z dnia [...] r. skarżąca – stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2007 Nr 168, poz. 1188 ze zm.) – złożyła zastrzeżenia do raportu. W odpowiedzi poinformowana została, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a kontrole przeprowadzone w różnych terminach nie mogą być porównywane z uwagi na zmianę stanu faktycznego na działkach. W dniu [...] r. do BP ARiMR we W. wpłynął kolejny protokół z kontroli gospodarstwa (nr [...]), z którego wynika, iż dnia [...] r. odbył się ponowny pomiar powierzchni działek rolnych A, I i O. Pomiar ten był zgodny z deklaracją skarżącej dotyczącą ww. działek rolnych. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownik BP ARiMR we W. przyznał skarżącemu płatności w łącznej kwocie [...] zł w tym w ramach: - wariantu 2.1 do powierzchni 0,43 ha, - wariantu 2.3 do powierzchni 9,49 ha, - wariantu 3.1.1 do powierzchni 3,86 ha, - wariantu 3.1.2 do powierzchni 5,63 ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż ze względu na powierzchnię zobowiązania, która została ustalona w decyzji dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011, areał działek A, I i K został zredukowany do areału stwierdzonego w roku 2011. Ponadto z uwagi na całkowite wykluczenie działki B z uprawą sadowniczą z płatności za rok 2011, nie przyznano skarżącej płatności rolnośrodowiskowej do wariantu 2.9. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zakwestionowała prawidłowość przyjętych przez organ powierzchni działek A, K, I. Wniosła, aby do płatności, zakwalifikowane zostały powierzchnie stwierdzone podczas kontroli na miejscu. Podniosła także, iż decyzja za rok 2011 nie może być dowodem w sprawie, bowiem nie została wydana wcześniej niż decyzja za rok 2012. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Dyrektor OR ARiMR we W. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podnosząc, że ustalenia dotyczące powierzchni poszczególnych działek rolnych, zawarte w zaskarżonej decyzji miały swoje źródło w decyzji wydanej w dniu [...] r. (nr [...]), która to została w wyniku odwołania skarżącej uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownik BP ARiMR we W. przyznał skarżącej płatności w łącznej wysokości 7552,10 zł, w tym w ramach: - wariantu 2.1 do powierzchni 0,43 ha, - wariantu 2.3 do powierzchni 9,49 ha, - wariantu 3.1.1 do powierzchni 3,86 ha, - wariantu 3.1.2 do powierzchni 5,63 ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powielił argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] roku. Również od tej decyzji pełnomocnik skarżącej wywiódł odwołanie zarzucając organowi I instancji brak odniesienia się do jego poprzedniego odwołania, jak i decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r. Wskazał nadto, że zaskarżona decyzja została przepisana ze wszystkimi błędami, które organ popełnił w poprzedniej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie podkreślił, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji z dnia [...] r. (nr [...]) organ pierwszoinstancyjny powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające m.in. w zakresie powierzchni poszczególnych działek rolnych, które były w roku 2011 uprawnione do płatności i na tej podstawie powtórnie ustalić powierzchnię zobowiązania, która będzie stanowić poziom wyjściowy do ustalenia powierzchni kwalifikowanej do uzyskania płatności w piątym roku realizacji programu tj. za rok 2012. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownik BP ARiMR we W. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł., w tym z tytułu: - Rolnictwo ekologiczne w łącznej wysokości [...] zł w wariancie 2.1 w wysokości 339,70 za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,43 ha oraz w wariancie 2.3 w wysokości [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 9,77 ha; - Ekstensywne trwałe użytki zielone w łącznej wysokości [...] zł w wariancie 3.1.2 w wysokości 2 815,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 5,63 ha oraz w wariancie 3.1.1 w wysokości [...]zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 4,14 ha W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż podczas weryfikacji sprawy uwzględniono wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] r. i w dniu [...] r. Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej odwołał się, wnosząc o skorygowanie błędnie naliczonych kwot płatności w ramach wariantów 2.3 i 3.1.2. W ocenie pełnomocnika skarżącej zaskarżona decyzja tylko częściowo uwzględnia zalecenia organu nadzoru zawarte w decyzji z dnia [...] r. (nr [...]) oraz z dnia [...] r. (nr [...]). Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] r. (nr [...]) o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania jest powtórne rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącej w sprawie płatności rolnośrodowiskowych, zakończonej w I instancji decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) mocą której Kierownik BP ARiMR we W. przyznał płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012 w łącznej wysokości [...] zł. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa. Organ – odnosząc się do zarzutu skarżącej – prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające m.in. w zakresie powierzchni poszczególnych działek rolnych, które w roku 2011 były uprawnione do płatności i na tej podstawie powtórnie ustalił powierzchnię zobowiązania stanowiącej poziom wyjściowy do ustalenia powierzchni kwalifikowanej do uzyskania płatności w piątym roku realizacji programu tj. za 2012 r. W ocenie organu za powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy przyjmować powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie przy czym: - dla wniosku, który nie był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię wnioskowaną do płatności; - dla wniosku, który był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię stwierdzoną w kontroli na miejscu (bez sankcji powierzchniowych wynikających z przedeklarowania powierzchni ponad 3%); - dla wniosku, w którym w kolejnych latach dokonano zwiększenia powierzchni zgodnie z § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię, do której przyznano płatność po zwiększeniu, przy czym zapisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio; - dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność, przy czym zapisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Organ nie zgodził się aby zarzut skarżącej, iż nie uwzględniono wniosków organu odwoławczego zawartych w decyzjach z dnia [...] r. (nr [...]) oraz z dnia [...] r. (nr [...]) był zasadny. Prowadząc postępowanie w sprawie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 oraz ustalenia powierzchni zobowiązania, która będzie stanowić poziom wyjściowy do ustalenia powierzchni kwalifikowanej do uzyskania płatności w piątym roku realizacji programu tj. za 2012 r. organ I instancji uwzględnił bowiem wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniu 18 kwietnia 2013 r. Raport z przeprowadzonej kontroli (nr [...]) został podpisany i przyjęty przez pełnomocnika skarżącej w dniu [...] r. Z treści tegoż raportu wynika, że podczas kontroli stwierdzono w gospodarstwie skarżącej następujące nieprawidłowości: - działka rolna B (0,10 ha) w całości nie kwalifikuje się do programu rolnośrodowiskowego - kod pokontrolny DR3; - stwierdzona powierzchnia działki rolnej C (0,87 ha) jest większa od zadeklarowanej (0,81 ha) - kod pokontrolny DR13; - dla działek rolnych A, I, K oraz O inspektorzy terenowi stwierdzili powierzchnię równą zadeklarowanej. Raport ten, który został zaakceptowany przez pełnomocnika skarżącej, był podstawą do przyznania płatności za rok 2011 oraz 2012, jak również stanowił podstawę do ustalenia poziomu zobowiązania w ostatnim roku uczestnictwa. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. w sprawie nie doszło również do naruszenia przez organ I instancji zasad postępowania określonych w art. 7, 80 kpa. Organ II instancji nie dopatrzył się nadto nieprawidłowości w naliczeniu przez organ I instancji kwot płatności w ramach wariantów 2.3 i 3.1.2. Organ ten prawidłowo bowiem przyznał skarżącej płatność uwzględniając powierzchnię zobowiązania odpowiednio 9,77 ha i 5.63 ha. Wynika to z faktu, że w 2011 roku skarżąca zadeklarowała do płatności w ramach w/w wariantów m.in. działkę rolną A na powierzchni 8,93 ha, na działkach ewidencyjnych o nr 222/1 (0,33 ha), 223/1 (1,52 ha), 464/2 (2,97 ha), 466/4 (1,98 ha) oraz 468/15 (2,22 ha). Natomiast w roku 2012 skarżąca zadeklarowała działkę rolną na powierzchni 4,82 na działkach ewidencyjnych o nr 222/1 (0,33 ha), 223/1 (1,52 ha), 464/2 (2,97). Nie zostały zatem – co podkreślił organ II instancji - zadeklarowane działki ewidencyjne ujęte we wniosku o przyznanie płatności w roku 2011 o nr 466/4 (1,98 ha) oraz 468/15 (2,22 ha). Pozostałe powierzchnie działek rolnych deklarowane w ramach wariantu 2.3 i 3.1.2 tj. działki rolne C, I, KK w latach 2011-2012 były tożsame. Mając to na uwadze, organ I instancji prawidłowo ustalił zatem powierzchnię zobowiązania w ramach wariantów 2.3 i 3.1.2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ostatnią decyzję wydaną w sprawie przez Dyrektora DOR ARiMR pełnomocnik wnioskodawczyni zażądał uchylenia tego rozstrzygnięcia (z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia) i zasądzenia kosztów postępowania, formułując następujące zarzuty: 1. pominięcie udziału strony w postępowaniu pierwszej instancji i nieskorygowaniu tego naruszenia przez organ odwoławczy – poprzez zaniechanie poinformowania o zakończeniu i możliwości przejrzenia akt (postępowanie toczyło się prawie cztery lata, natomiast strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy po raz ostatni w 2013 r.); 2. przewlekłość postępowania (szczególnie prowadzonego przez organ pierwszej instancji); 3. oparcie zaskarżonej decyzji na fałszywych przesłankach, w szczególności na niewłaściwych wynikach kontroli i błędnych ocenach merytorycznych i rachunkowych (w skardze bardzo szczegółowo i obszernie wskazano nie-ścisłości w tym zakresie). W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy Sąd przyjął, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżo-nej decyzji z punktu widzenia jej legalności, to znaczy zgodności tej decyzji z przepi-sami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naru-szenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów po-stępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości działań i stano-wiska organów w związku z pomniejszeniem skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za 2011 rok (piąty rok realizacji programu). Zaskarżone decyzje organów obu In-stancji zapadły zarazem nie tylko w wyniku kontroli realizacji przez skarżącej wymo-gów przewidzianych dla poszczególnych pakietów realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego, ale są głównie konsekwencją ustaleń kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach [...] r. i [...] r. Na podstawie tych kontroli organ stwierdził w stosunku do szeregu działek rolnych, na których skarżąca realizowała poszczególne pakiety, nieprawidłowości, którym przypisał między innymi kod błędu DR13+, w konsekwencji czego dokonał dla każdego pakietu pomniejszenia powierzchni deklarowanych do płatności o różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w kontroli. Podważając te ustalenia strona skarżąca podnosi, że wyniki kontroli nie były spójne, natomiast z uzasadnienia decyzji nie wynika wcale, która z przeprowadzo-nych kontroli okazała się dla organów wiążąca. Ponadto, w uzasadnieniach swoich decyzji organy zawarły błędy rachunkowe i merytoryczne w zakresie przyjętych do wyliczenia deklarowanych kwot, które nie znajdowały uzasadnienia we wnioskach o płatności z roku 2011, ani w ustaleniach organu pierwszej instancji, ani nawet w ustaleniach kontroli przeprowadzonej w 2013 r. Sąd wskazuje w związku z tym, że pierwsza kontrola przeprowadzona została w gospodarstwie wnioskodawczyni w trzech dniach (w sumie): [...] r., [...] r. oraz w [...] r. Pełnomocnik skarżącej był obecny jedynie w trzecim dniu tej kontroli i zgłosił zastrzeżenia do sposobu jej przeprowadzenia. Wobec tak formułowanych zarzutów, wskazać na wstępie należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: "rozporządzenie rolno środowiskowe"), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz.173; dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. "a" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) Nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 608, ze zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospo-darstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. "c" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) Nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co naj-mniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w spra-wie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10. 2005, s. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolno środowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 1 tego ostatniego rozporządzenia, wyso-kość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płat-ności na hektar gruntu i powierzchni działek rolnych po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Stosownie zaś do brzmienia § 18 ust. 3 tego samego aktu, przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się po-wierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym sys-temie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wnio-sków o przyznanie płatności. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. Postępo-wanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek pro-ducenta rolnego, przy czym złożone wnioski podlegają kontroli, między innymi w zakresie zgodności danych w nich zawartych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych i rolnych, z bazami danych. W związku z ubieganiem się przez producenta rolnego o przyznanie płatności powinien on więc dołożyć należytej staranności w celu jednoznacznego wykazania, iż spełnia ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie obciążają ujemnie wnioskodawcę. W rozpoznawanej sprawie w ramach weryfikacji wniosku skarżącej o przyzna-nie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 dokonano kontroli na miejscu w go-spodarstwie rolnym strony we wrześniu 2012 r. oraz rekontroli (w kwietniu 2013 r.), czego konsekwencją było – między innymi – ustalenie różnicy pomiędzy powierzchnią części działek zadeklarowaną przez rolnika we wniosku, a wynikającą z przeprowadzonych czynności kontrolnych. Zaznaczenia wymaga, że ustalenia kontroli były odmienne, a skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do kontroli z 2012 r., akceptując natomiast wyniki rekontroli. Kontrole odbyły się po powiadomieniu pełnomocnika skarżącej. Dane będące podstawą ustaleń organu odnośnie tych ustaleń zawarte zostały we włączonej do akt dokumentacji pokontrolnej, w tym raportach z czynności kontrolnych (wraz z załącznikami) i na elektronicznych nośnikach danych – płytach CD, z plikami zawierającymi miedzy innymi fotografie poszczególnych działek oraz załączniki graficzne w postaci szkiców mapy terenu, z naniesionymi granicami działek. Odnosząc się do oceny zarzutów nieprawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy odnotować w pierwszej kolejności należy, że w myśl art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeże-niem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji admini-stracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z ust. 2, w postępowaniu w sprawie doty-czącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W ust. 3 tego samego artykułu wskazano natomiast, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedsta-wiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przywołanych rozwiązań normatywnych wynika, że w postępowaniach, o jakich mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, istotnej modyfikacji uległy zasady dotyczące prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, a w szczególności ciężaru dowodu. Konsekwencją tego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w spra-wach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma w tych sprawach obowiązku podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nie jest jednak dopuszczalne przyjęcie stanowiska, że ciężar udowodnienia okoliczności przeciwnych niż wynikające z dokumentów zgromadzonych w sprawie spoczywa na stronie postępowania w sytuacji, gdy dokumenty te budzą wątpliwości z obiektywnego punktu widzenia (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 19 lutego 2015 r. (II SA/Go 26/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Zadaniem organu jest natomiast niewątpliwie wyczerpujące rozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego – co, jak wskazuje się w orzecznictwie, polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, podlegający rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji stanowił kontynuacyjny wniosek rolnika wraz z dołą-czonymi kopiami mapek, z których zaznaczono granice upraw oraz materiały zgro-madzone w toku kontroli i sporządzony ich podstawie na raport kontroli wraz z za-łącznikiem w postaci płyty CD. Dla oceny, czy w danej sprawie materiał dowodowy został wyczerpująco roz-poznany kluczowe znaczenie ma uzasadnienie decyzji. To ono bowiem pozwala zapoznać się z tokiem rozumowania organu i przesłankami, które zaważyły na podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji stanowi zatem dla strony informację o tym, jakim materiałem dysponował organ, jakie fakty ustalił i na jakiej podstawie oraz jakie wyciągnął z nich wnioski, istotne z punktu widzenia zastosowania normy prawa materialnego, przez co nie tylko pełni rolę przekonującą, ale umożliwia podjęcie rzeczowej polemiki z rozstrzygnięciem organu czy to na etapie instancyjnym czy w przed sądem administracyjnym. Zdaniem Sądu w orzekającym składzie, w rozpoznawanej sprawie organy ARiMR nie sprostały wymogom określonym w przywołanych przepisów, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji (ale przede wszystkim utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji), nie spełniają opisanych warunków, co w konsekwencji czyni niemożliwym przesądzenie, czy rzeczywiście organy wywiązały się należycie z obowiązku, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zastrzeżenia Sądu dotyczą umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie po-mniejszenia płatności rolnośrodowiskowych. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, jakkolwiek obejmuje trzy strony, jest jednak wyjątkowo lakoniczne w kwestii najistotniejszej dla rozstrzygnięcia a jednocześnie spornej w tej sprawie, tj. stwierdzonych różnic pomiędzy powierzchnią działek rolnych deklarowaną we wniosku a stwierdzoną w czasie kontroli. Braki uzasadnienia tej decyzji są przyczyną dodatkowych trudności w zrozumieniu stanowiska organu w sytuacji, gdy jednocześnie w tabelach sporządzonych w odniesieniu do poszczególnych pakietów stwierdza się brak nieprawidłowości. Kierownik BP w zasadzie ograniczył się do wskazania, że miały miejsce kontrole w gospodarstwie rolnym skarżącej, wskazania realizowanych przez niego w ramach programu rolnośrodowiskowego pakietów i wariantów na poszczególnych działkach, informacji o braku nieprawidłowości stwierdzonych na działce (w tabelach, dotyczących wszystkich spornych działek) oraz wskazania, w których stwierdzono nieprawidłowości z podaniem kodu występującej na danej działce błędu oraz do wskazania powierzchni deklarowanej i stwierdzonej. Pozostała część uzasadnienia decyzji zawiera już tylko informację o podstawie naliczenia płatności (bez przytoczenia czy wyjaśnienia tej podstawy) oraz o obowiązujących regulacjach prawnych dotyczących możliwości zmiany zobowiązań rolnośrodowiskowych w trakcie realizacji programu. Tym samym treść uzasadnienia tej decyzji nie tylko nie zawiera uzasadnienia prawnego, które wskazywałoby dlaczego takie, a nie inne ustalenia, organ uznał za istotne i w oparciu o nie rozstrzygnął sprawę, ale także nie dostarcza w istocie żadnych informacji o przyczynach stwierdzonych różnic w powierzchni działek rolnych (czy wynikają one np.: z tego, że granice zaznaczone przez skarżącego na mapkach nie pokrywają się z granicami faktycznych upraw czy z wykroczenia działek rolnych poza działki ewidencyjne objęte wnioskiem; czy z uwagi na dokonane przez kontrolujących wyłączenia określonych części powierzchni z innych przyczyn, czy np. z błędnego obliczenia przez skarżącego samej powierzchni). W decyzjach wydanych w obu instancjach brak jest także odniesienia – w ra-mach twierdzenia o różnicach między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną po-szczególnych działek – choćby do dokumentacji fotograficznej zapisanej na płycie CD, stanowiącej załącznik do raportu kontroli, a przede wszystkim – nie zawiera ona wyjaśnienia, na jakich konkretnie wynikach (której z przeprowadzonych w gospodar-stwie wnioskodawczyni kontroli na miejscu) oparły swoje rozstrzygnięcie organy, wobec bezspornych różnic w raportach. Trudno jest na podstawie treści samej decyzji, ustalić, jakie rzeczywiście okoliczności faktyczne ujawnili kontrolujący, które zadecydowały o przyjęciu przez organy mniejszej powierzchni kwalifikowalnej do płatności, niż deklarowana przez stronę. Zauważyć trzeba, że niezależnie od tego co zawarto dodatkowo w protoko-łach kontroli, organ wydając decyzję na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli nie jest zwolniony od wyczerpującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia w samej decyzji. Zakwestionowana decyzja dotyczy płatności rolnośrodowiskowych, jednak de facto jest ona konsekwencją nie tyle kontroli w zakresie realizacji przez rolnika wymogów wynikających z realizowanych pakietów programu rolnośrodowiskowego, co – głównie – kontroli kwalifikowalności powierzchni, stąd też kluczowe jest uzasadnienie decyzji w tym właśnie zakresie. Nie chodzi przy tym tylko o ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do treści protokołów czy raportów z kontroli, w szczególności gdy posiadają one obszerne załączniki, ale o właściwe skonstruowanie uzasadnienia, przede wszystkim – poprzez odpowiednie skonkretyzowanie okoliczności, które zaważyły na wnioskach organu (w tym przypadku: jakie rodzaje błędów/nieprawidłowości wpłynęły na wynik pomiaru poszczególnych działek/grup działek różniący się od wartości deklarowanej) oraz odniesienie ich do konkretnych dowodów. Szczególnie istotna staje taka wnikliwa analiza materiału dowodowego w de-cyzji wówczas, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – wyniki poszczególnych kontroli, które były przeprowadzone w gospodarstwie skarżącej, były odmienne (nie pokrywa-ły się ze sobą) i w sytuacji, w której rolnik uzasadnia swoje krytyczne uwagi do prze-prowadzanych kontroli w pismach procesowych zawierających konkretne zastrzeże-niach do protokołów. Podkreślić należy, że to decyzja administracyjna powinna umożliwiać jej kon-trolę - zarówno przez stronę, organ odwoławczy, jak i w końcu przez sąd administra-cyjny. Powyższe braki nie tylko utrudniają kontrolę decyzji, ale mogą prowadzić do znacznego ograniczenia możliwości merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu przez stronę w odwołaniu, co zresztą zarzucono w niniejszej sprawie. Zdaniem składu orzekającego Sądu, decyzja organu odwoławczego nie sanuje wcale wskazanych braków w zakresie uzasadnienia faktycznego. Rację ma niewątpliwie strona skarżąca, gdy twierdzi, że uzasadnienie drugoinstancyjnego orzeczenia jest niejasne w najistotniejszym fragmencie, tzn. w części, w której organ przywołuje w nim wyniki poszczególnych kontroli. Są to wskazania nazbyt ogólne i zawierają oczywiste omyłki. W szczególności, nie zawsze skonkretyzowano, które konkretne ustalenia i której kontroli wzięto ostatecznie pod uwagę. W tym kontekście wymaga ponownego zaakcentowania zwłaszcza to, że pełnomocnik skarżącej zaakceptował wyłącznie ustalenia pokontrolne z roku 2013, twierdząc, że jedynie ustalenia przeprowadzonej wówczas rekontroli są prawidłowe, a – co istotniejsze – odpowiadają (obszarowo) areałowi zadeklarowanemu do płatności we wniosku. Zasadności (bezzasadności) tego twierdzenia nie można jednak zweryfikować, skoro organ wyższego stopnia odwołuje się co prawda werbalnie do wspomnianej wyników rekontroli, wskazując, że zostały one uwzględnione, a jednocześnie wskazuje na numery protokołów zawierających ustalenia kontroli wcześniejszych, które to ustalenia są przez stronę kwestionowane. Również w odpowiedzi na skargę strona przeciwna podejmuje co prawda po-lemikę z zarzutami skargi, twierdząc, że oparł swoje rozstrzygnięcia na kontroli prze-prowadzonej w gospodarstwie wnioskodawczyni w dniu [...] r. Twier-dzenie to, które przywołano także w decyzji tego organu, nie znajduje jednak od-zwierciedlenia w przyznanych rolnikowi płatnościach. Organy obu instancji nie odniosły się do różnic występujących w poszczególnych protokołach kontroli, nie wyjaśniły ich przyczyn, nie wskazały dlaczego przekonywujące są co prawda wyniki kontroli z 2013 r., ale należało także (i w jakim - konkretnie zakresie) uwzględnić wyniki wcześniejszych kontroli. Te, ewidentne braki w uzasadnieniach – wytknięte w zarzutach skargi – sprawiają, iż merytoryczna polemika staje się w niniejszej sprawie niemożliwa. Więcej, wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności tej sprawy na etapie postępowania administracyjnego, zakwestionowane rozstrzygnięcia nie poddają się wręcz merytorycznej kontroli Sądu, co przesądziło w konsekwencji o konieczności wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Skład orzekający uznał natomiast za niezasadny zarzut autora skargi rzekomo zawinionego przez organy uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Strona była przecież informowana o możliwości zapoznania się z aktami. Skarżąca, na każdym etapie postępowania, miała zagwarantowaną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, z czego zresztą skutecznie korzystała. W terminie wniosła przewidziane prawem środki zaskarżenia, zgłaszała zastrzeżenia do protokołów kontroli, z którymi była zaznajamiana. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, skoro strona była informowana – zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. – o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie kwestionując przy tym – w trybie nadzoru instancyjnego – zasadności wcześniejszych, kasacyjnych decyzji organu odwoławczego. Podkreślenia wymaga też i to, że trakcie postępowania organy wykonywały szereg czynności, w tym zwłaszcza kolejne kontrole na miejscu w gospodarstwie wnioskodawczyni. Należy jednak przede wszystkim wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawa nie uczyniono przecież przewlekłości postępowania. W tym zakresie, strona miała bowiem możliwość wywiedzenia zażalenia na pod-stawie art. 37 k.p.a., a następnie – ewentualnie – osobnej skargi do Sądu. O kierunku podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia przesądziły jednak wcześniej wytknięte braki uzasadnienia decyzji organów obu instancji, co uczyniło wręcz nie-możliwą ocenę, czy cały zgromadzony przez organ materiał dowodowy został wy-czerpująco rozpatrzony i właściwie oceniony przez organy. A przecież tylko w sytua-cji, kiedy nie ma wątpliwości co do poprawności ustalenia stanu faktycznego (wyja-śnionego zgodnie z regulacjami dotyczącymi postępowania dowodowego i zasada-mi tego postępowania) można dokonać oceny właściwego bądź nieuprawnionego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wydając ponownie decyzje organy ARiMR będą zobowiązane uwzględnić dotychczasowe uwagi i wyeliminować stwierdzone nieprawidłowości, w szczególno-ści: poprzez wyraźne wskazanie w nowej decyzji, wynikiem których okoliczności są stwierdzone różnice między deklarowaną a stwierdzoną i kwalifikującą się do płatności powierzchnią działek rolnych skarżącej, na których realizowane są poszczególne pakiety programu rolnośrodowiskowego, odniesienie tych ustaleń do poszczególnych działek w ramach ustaleń konkretnej kontroli na miejscu (ze wskazaniem przyczyn, które przesądziły o potrzebie uwzględnienia wyników akurat tej, a nie innej kontroli) z dodatkowym odniesieniem się do dokumentacji zdjęciowej. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., które to naruszenia doprowadziły do ograniczenia możliwości obrony swoich racji przez stronę, a Sądowi uniemożliwiły ocenę prawidłowości wywiązania się przez organ z obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, a tym samym mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.