III SA/Wr 103/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., po rozpatrzeniu odwołania S. W. (zwanego w dalszej części uzasadnienia "skarżącym") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. skarżący wniósł o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2010. Wnioskodawca zdeklarował do płatności działki o łącznej powierzchni 1,42 ha. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał płatność do gruntów rolnych w wysokości 798,17 zł, z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Płatność została wypłacona w dniu [...] stycznia 2011 r. W dniu [...] marca 2012 r. Dyrektor OR ARiMR we W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności. Następnie, w dniu [...] marca 2012 r. Dyrektor D. OR ARiMR orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR we W. z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kierownik BP ARiMR błędnie bowiem ustalił powierzchnię kwalifikującą się do płatności. W rozstrzygnięciu o stwierdzeniu nieważności decyzji zawarto stwierdzenie, że zostanie wydana nowa decyzja, rozstrzygająca o przyznaniu płatności na rok 2010, w oparciu o prawidłowo ustaloną powierzchnię działek. W dniu [...] kwietnia 2012 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję, w której odmówił przyznania płatności i nałożył na producenta rolnego sankcje. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że rzeczywisty obszar kwalifikowalny jest mniejszy od możliwego kwalifikowalnego obszaru, tj. 1 ha i wynosi 0,86 ha. Następnie pismem z tego samego dnia, skarżący został poinformowany przez organ rolny pierwszej instancji o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności. Na znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru powyższego pisma widnieje podpis żony skarżącego, brak jest natomiast daty, kiedy pismo to zostało doręczone. Z akt sprawy nie wynika również, aby wszczęte zostało postępowanie reklamacyjne u operatora pocztowego, w celu ustalenia tej daty. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Kierownik BP ARiMR we W. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych mu na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR z 2010 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. organ ten ustalił natomiast, że kwota nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 – z tytułu jednolitej płatności obszarowej – wynosiła łącznie 798,17 zł. Dyrektor OR ARiMR we W., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634, z późn. zm.) zwanej dalej “ustawą o Agencji", Prezes Kierownik biura powiatowego Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej: krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Wypłacone skarżącemu środki publiczne z tytułu jednolitej płatności obszarowej pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa wart. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji. Organ zauważył, że w toczącym się postępowaniu nie prowadzono kontroli zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne, tj. czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną. Organ podkreślił przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu płatności oraz odmowa przyznania płatności były przedmiotami odrębnych postępowań, a skarżący od zapadłych orzeczeń pierwszoinstancyjnych nie odwoływał się. Wobec ostatecznego stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności oraz ostatecznej decyzji o odmowie jej przyznania, obowiązkiem organu było orzeczenie o zwrocie wypłaconych uprzednio z tego tytułu skarżącemu środków. Organ zwrócił następnie uwagę, że okoliczności określone w art. 40 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach", przewidujące możliwość odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, jeżeli płatności te nie przekraczają kwoty równowartości 100 Euro (398,47 złotych), nie zachodzą w rozpoznawanej sprawie. Następnie organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE0 nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65), skutkujące brakiem obowiązku zwrotu pobranych kwot nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli zostaną łącznie spełnione dwie przesłanki, a mianowicie: - jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz - jeżeli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Odnosząc się do tych przesłanek organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, przekazane skarżącemu w dniu [...] stycznia 2011 r. wynikały z pomyłki ARiMR. Przy wydaniu decyzji [...] listopada 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR nie rozpatrzył bowiem w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Organ ten nie uwzględnił maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności (PEG), co winno było nastąpić w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił jednak, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, ponieważ składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, złożył on podpis pod oświadczeniem, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, co oznacza, że we wniosku o przyznanie płatności powinien zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami. Składając zatem wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 skarżący powinien podać powierzchnie działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym. Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, iż skarżący nie wniósł odwołania od decyzji Kierownika BP ARiMR o odmowie przyznania płatności na rok 2010. Tym samym, w ocenie organu rolnego zgodził się z rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji. Następnie Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że nie ma znaczenia okoliczność, iż decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 została doręczona po upływie 12 miesięcy od daty dokonania płatności. Nie została bowiem spełniona druga przesłanka z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (tj. niemożność wykrycia błędu przez rolnika), której łączne wystąpienie z przesłanką błędu organu skutkuje brakiem obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Nie godząc się z opisaną decyzją, S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której domagał się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: • przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranych dowodów i bezpodstawne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr n1122/2009, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności; • przepisów postępowania, tj. art. 8 i 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia kontrolę decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego, rzekomy błąd popełniony przez rolnika przy deklaracji powierzchni działek był błędem możliwym do wykrycia w zwykłych okolicznościach; • przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2009 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że faktycznie płatność została skarżącemu wypłacona na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, jednak nieprawidłowość w podaniu powierzchni działek kwalifikujących się do dopłat nie wynikała wcale z zamierzonego działania skarżącego. Skarżący opierał się bowiem przy wypełnianiu wniosku o płatność o dokumenty źródłowe, tj. umowę dzierżawy zawartej z organem państwowym (Skarb Państwa - Lasy Państwowe, Nadleśnictwo M.) i nie miał podstaw zakładać, że dane te niezgodne są z rzeczywistością. Dodatkowo zaś, skoro nie można skarżącemu przypisać winy, ani możliwości łatwego wykrycia błędu, a od czasu przekazania środków minęło 12 miesięcy, organy rolne powinny odstąpić od nakazania zwrotu pobranych kwot. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął następujące stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 270, z 2012 r.), dalej ,,p.p.s.a."", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W powyższym kontekście należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że w wyniku złożonego przez skarżącego wniosku, przyznano mu decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. kwotę płatności na rok 2010 w wysokości 798,17 zł. Kwota ta została przekazana w styczniu 2011 roku przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy. Postępowanie w niniejszej sprawie, jest zaś konsekwencją wydania przez Kierownika BP ARiMR decyzji z dnia [...] marca 2012 r. o stwierdzeniu nieważności wskazanej wyżej decyzji o przyznaniu płatności, w wyniku czego organ rolny wydał decyzję, w której odmówił producentowi rolnemu płatności na rok 2010. Wobec powyższego, wydano decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 798,17 zł. Przytoczone przez organ w uzasadnieniu decyzji II instancji przepisy prawne są zasadne, jednakże spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Jeśli bowiem przesłanki te wystąpiły, skutkuje to brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli zostaną łącznie spełnione dwie przesłanki, a mianowicie: - jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz - jeżeli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd mógł zostać wykryty przez rolnika. W niniejszej sprawie niesporne jest, że okres między datą płatności pomocy a datą powiadomienia rolnika o zwrocie, jest dłuższy niż 12 miesięcy od płatności. Pomyłka organu również nie jest sporna, organy rolne przyznały ten fakt zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę. Błąd ten polegał na zastosowaniu dla działek rolnych niewłaściwej powierzchni referencyjnej ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej, czego wynikiem było błędne ustalenie stanu faktycznego, mające wpływ na naliczenie płatności. Zdaniem Sądu, zasadne jest stanowisko skarżącego, iż w zwykłych okolicznościach nie mógł wykryć błędu organu dotyczącego powierzchni przedmiotowej działki. Skarżący wskazał we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię gruntu wynikającą z zawartej z Lasami Państwowymi umowy dzierżawy. Ponadto, przed przyznaniem płatności, organ weryfikuje wskazane w niej dane, na podstawie dostępnych w posiadanych bazach ortofotomap. W tych warunkach rolnik miał prawo, działając w zaufaniu do organu administracyjnego, przyjąć wskazaną powierzchnię działki jako właściwie obliczoną i prawdziwą, tym bardziej, że różnica jest niewielka. Sam organ zresztą, wydając pierwszą decyzję o przyznaniu płatności zgodnie z wnioskiem, usankcjonował prawidłowość jego wypełnienia. Wszczynanie, po dwóch latach postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zakończone w konsekwencji wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu płatności, świadczy o tym, że dopiero wtedy sam organ zorientował się w nieprawidłowościach i chciał je naprawić, wydając decyzję w trybie nadzwyczajnym. Co znamienne, wydając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o przyznaniu płatności oraz decyzję o odmowie przyznania płatności, procedował na tych samych dokumentach (ortofotomapie), na podstawie której uprzednio płatność przyznał. W aktach sprawy nie znajdują się bowiem żadne dokumenty wskazujące na fakt, że błąd wykryto z powodu nowych zdjęć, map, pomiarów itp. Oznacza to, że błąd ten nie był jednak tak oczywisty jak stara się to teraz wywodzić organ, a tym samym nie mógł zostać łatwo przez rolnika wykryty. Dodatkowo Sąd w całości uznał za zasadny zarzut skargi o naruszeniu wymogów uzasadniania wydawanych decyzji administracyjnych, wynikający z art. 107 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że organ prawidłowo uzasadnił zmianę stanowiska co do przyznania płatności. Pomimo obszernego uzasadnienia decyzji, składa się ono niemal wyłącznie z przytoczenia kolejnych przepisów prawa krajowego i europejskiego, brak jest natomiast jasnych wywodów, wskazujących na powody dla jakich decyzja została wydana. Organ nie wyjaśnił przede wszystkim dlaczego sam wykrył błąd w powierzchni działek dopiero po kilku latach od przyznania płatności oraz dlaczego uznał, że rolnik mógł sam błąd ten wykryć znacznie wcześniej. W uzasadnieniu zabrakło również wyjaśnienia, dlaczego na podstawie niezmienionych (nieuzupełnionych niczym nowym) akt sprawy, początkowo wydał decyzję pozytywną, a następnie negatywną. Zasadnicza zmiana stanowiska organu, przy niezmienionym stanie faktycznym i materiale dowodowym, powinna być szczegółowo i jasno wyjaśniona. Organ powinien również wziąć pod rozwagę fakt, że decyzja kierowana jest do osoby, która nie jest prawnikiem i działa w postepowaniu administracyjnym bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. W takiej sytuacji, kierując się zasadą budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wywody wydawanych rozstrzygnięć powinny być szczególnie jasno napisane. Samo przytoczenia przepisów prawnych z pewnością założeń tych nie spełnia. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., co powoduje niemożność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego zgodnie z art. 40 ustawy o płatnościach. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wydano na podstawie 152 p.p.s.a.