III SA/Wr 103/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Aneta Brzezińska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 stycznia 2023 r. nr BP.501.950.2021.2152.DL1.351071 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 maja 2021 r., nr WITD.DI.0152/I0032/25/21; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 4.017 (słownie: cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Zaskarżoną decyzją z 18 stycznia 2023 r. nr BP.501.950.2021.2152.DL1.351071 - po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w całości w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: DWITD) z 14 maja 2021 r. w przedmiocie nałożenia na B. P. (dalej: strona, skarżąca) kary pieniężnej w wysokości 12000 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm. - dalej: K.p.a.), art. 4 pkt 1 i 22, art. 5, art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm. - dalej: u.t.d.) oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Kara ta stanowiła konsekwencję: wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Z akt sprawy wynika, że 2 marca 2021 r. na "ul. [...]" we W. został zatrzymany do kontroli pojazd marki M. o nr rej. [...], którym kierował J. Ś. (dalej: kierowca). Kierowca jechał z bazy przedsiębiorstwa skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą R. do Ś. po ładunek betonu. Beton ten miał być przewieziony z "ul. [...]" we W. i zostać wykorzystany do naprawy drogi po naprawie awarii sieci gazowniczej. Przewóz wykonywany był w imieniu skarżącej, co ustalono na podstawie okazanego przez kierowcę wypisu nr 3 z zaświadczenia nr 0372968 na przewozy drogowe na potrzeby własne. Na podstawie zeznań kierowcy ustalono, że kierujący nie jest pracownikiem skarżącej tylko przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. Sp. k. z/s we W. Organ stwierdził, że kierujący nie okazał wypisu z licencji ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Pismem z 3 marca 2021 r., DWITD zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania, DWITD wydał – 14 maja 2021 r. 2020 r. - decyzję nakładającą na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości 12.000 zł z tytułu naruszenia sankcjonowanego w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. W wyniku wniesionego odwołania – w którym strona wskazała, że nie ponosi odpowiedzialności bowiem nie zatrudniła kierowcy a samochód ciężarowy nie jest jej własnością - organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako niebudzące wątpliwości ocenił GITD okoliczności dotyczące wykonywania krajowego transportu drogowego przez skarżącą. Wskazał organ, że kierowca podpisał protokół kontroli, który stanowi dokument urzędowy. Organ podkreślił, że obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 ust. 1 u.t.d. nawet w przypadku gdy taka działalność nie została zgłoszona, jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Organ wskazał, że uzyskał informację z Urzędu Miejskiego Wrocławia, z których wynika, że skarżąca nie figuruje w ewidencji przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką oraz w ewidencji przedsiębiorców posiadających zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy. Ponadto ustalił, że pojazd marki M. jest zgłoszony przez skarżącą do zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne wydanego w dniu 26 stycznia 2016 r. a zatrzymany w dniu kontroli kierowca nie jest zatrudniony w firmie skarżącej. Zdaniem organu – na podstawie zebranego materiału w postaci dokumentacji fotograficznej, protokołu przesłuchania kierowcy w charakterze świadka oraz protokołu kontroli – ustalono, że strona w dniu kontroli nie wykonywała przewozu na potrzeby własne lecz wykonywała krajowy transport drogowy rzeczy bez stosownych uprawnień. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucając naruszenie art. 4 ust. 4 , art. 5 ust. 1 i art. 92a ust. 1 u.t.d. przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie dokonane przez organ II instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuca organom, że nie podjęły żadnych działań zmierzających do ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości kto, w czyim imieniu i na czyją rzecz wykonywał przewóz w chwili kontroli. Jest to istotne w celu wskazania właściwego podmiotu który dopuścił się lub też mógł dopuścić się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącej dowody przedłożone przez nią w odwołaniu oraz w skardze świadczą o tym, że nie powinna zostać obciążona karą. Tymi dowodami są: przesłuchanie kierowcy, świadectwo pracy kierowcy, faktura sprzedaży samochodu, zatrzymanego w dniu kontroli. Wynika z nich, że kierowca nie był zatrudniony przez skarżącą a zatrzymany w dniu kontroli samochód nie był jej własnością. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że w momencie kontroli nie wykonywała żadnego kontraktu na "ulicy [...]" we W., na którą miałby być przewożony beton. Jedynym dowodem w sprawie wskazującym na dopuszczenie się naruszenia przez skarżącą ma być przekazanie przez kierowcę odpisu nieaktualnego zaświadczenia na przewozy własne. Zdaniem skarżącej dowód taki nie może stanowić wyłącznej przesłanki odpowiedzialności skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie prawa skutkującym koniecznością uchylenia decyzji obu organów. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm. – dalej u.t.d) oraz załącznika nr 3 do tej ustawy (lp. 1.1). Ustawa o transporcie drogowym określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, międzynarodowego transportu drogowego, niezarobkowego krajowego przewozu drogowego, niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego, zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego i odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kierowców, osób zarządzających transportem i innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, zasady i tryb wyznaczania dworców, w których jest udzielana pomoc osobom niepełnosprawnym i osobom o ograniczonej sprawności ruchowej i zasady ochrony praw pasażerów (art. 1 ust. 1 i 2 u.t.d.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d, krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i ust. 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE. Z kolei warunki wykonywania niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne - określa przepis art. 4 ust. 4 u.t.d., według którego to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. W pierwszej kolejności zbadania jednak wymagał sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego, bowiem tylko w sytuacji, kiedy nie ma wątpliwości co do poprawności ustalenia stanu faktycznego (ustalonego zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego i zasadami tego postępowania określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm. zwanej dalej w skrócie k.p.a.) można dokonać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego. W tym miejscu należy zauważyć, iż nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. określa odnosząc się do uzasadnienia faktycznego decyzji, że powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym. Oceniając prawidłowość przywołanych przepisów procedury administracyjnej przypomnieć należy, że w tej sprawie skarżąca w trakcie postępowania przed organem I instancji jak i II instancji konsekwentnie twierdziła, że nie wykonywała przewozu. Skarżąca już na etapie odwołania wskazała, że nie ponosi odpowiedzialności bowiem zatrzymany w dniu kontroli kierowca nie jest jej pracownikiem a samochód ciężarowy nie jest jej własnością. W uzasadnieniu skargi skarżąca dodatkowo podkreśliła, że w momencie kontroli nie wykonywała żadnego kontraktu na "ulicy [...]" we W., na którą miałby być przewożony beton. Organ I instancji nakładając na skarżącą karę pieniężną podkreślił, że była ona podmiotem realizującym przewóz drogowy w dniu 2 marca 2021 r. i ponosi odpowiedzialność za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu decyzji organ przyjął treść zawartą w protokole kontroli i zeznania kierowcy. W trakcie postępowania przed organem drugiej instancji nie prowadzono postępowania dowodowego. Zdaniem organu – na podstawie zebranego materiału w postaci dokumentacji fotograficznej, protokołu przesłuchania kierowcy w charakterze świadka i okazanej przez kierowcę wypisu nr 003 z zaświadczenia z 26 stycznia 2016 r. na przewozy drogowe na potrzeby własne – ustalono, że strona w dniu kontroli nie wykonywała przewozu na potrzeby własne lecz wykonywała krajowy transport drogowy rzeczy bez stosownych uprawnień. Jedynym dowodem w sprawie wskazującym na dopuszczenie się naruszenia przez skarżącą ma być przekazanie przez kierowcę odpisu zaświadczenia na przewozy własne. Ustalenia dokonane przez organy w tym zakresie budzą jednak wątpliwości, z tego względu, że opierają się wyłącznie na okazanym przez kierowcę ww. wypisie. W ocenie Sądu dowód taki nie może stanowić wyłącznej przesłanki odpowiedzialności skarżącej. Skarżąca bowiem już na etapie odwołania podnosiła, że nie wykonywała tego transportu, że kierowca ten nie jest jej pracownikiem, że samochód zatrzymany podczas kontroli nie jest jej własnością. Wskazać w tym miejscu należy, że także z protokołu z przesłuchania świadka (kierowcy) z dnia 2 marca 2021 r. nie wynikają ustalenia jakie przyjął organ. Kierowca zeznał, że jest zatrudniony na stanowisku kierowcy w firmie A. na umowę o pracę i nie jest pracownikiem skarżącej. W dniu 2 marca 2021 r. został zatrzymany przez inspektora gdy pojazdem marki M. jechał z bazy firmy do Ś. po beton. Beton miał być przewieziony na "ul. [...]" we W. i wykorzystany do naprawy drogi. Wskazał, że zlecenie wystawił Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta. W ocenie Sądu bez przeprowadzenia postępowania nie można przyjąć, ze przewóz ten był realizowany na zlecenie skarżącej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać uzupełniającego postępowania dowodowego, w celu nie budzącego wątpliwości ustalenia, czy w dniu kontroli skarżąca wykonywała krajowy transport drogowy rzeczy Powyższe, zdaniem Sądu, nie pozwala uznać, że w toku postępowania organ zbadał istotną okoliczności faktyczną związaną z niniejszą sprawą oraz przeprowadził wszystkie dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 kpa), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowymi, dokonując jego wszechstronnej oceny czemu miał dać wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (art. 107 §3 k.p.a.). W konsekwencji przedwczesna jest jednoznaczna ocena w zakresie, czy w sprawie miało miejsce wykonywanie przez skarżącą transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. W toku dalszego postępowania, organ winien w ramach posiadanych środków prawnych doprowadzić do wyjaśnienia wskazanych okoliczności. Po czym, wypowiedzieć się w przedmiocie istoty sprawy. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.