III SA/Wr 1032/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 oddala skargę w całości. Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., po rozpatrzeniu odwołania E.B., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...]r. (nr [...]) przyznającej E. B.j płatność rolnośrodowiskową za rok 2014 w łącznej kwocie [...]zł. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że w dniu [...]r. do organu I instancji wpłynął wniosek pierwszoroczny odwołującej, inicjujący 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W sekcji VII wniosku – Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych strona zgłosiła 49 działek ew. położonych w gminie M., obrębie N. Sekcja VIII zawiera 29 działek rolnych, na których zadeklarowano realizację Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 – Uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania na pow. 68,66 ha i wariant 2.3 -Trwałe użytki zielone, dla których zakończono okres przestawiania na pow. 0,93 ha. W dniu [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję, na mocy której przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie [...]zł, w tym do wariantu 2.1 za pow. 29,10 ha w kwocie [...]zł i do wariantu 2.3 za pow. 0,90 ha w kwocie [...]zł. W związku z faktem stwierdzenia w trakcie kontroli przekroczenia maksymalnej powierzchni określonej w przepisach rozporządzenia Min. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013r. w spr. szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stosunku do zadeklarowanej we wniosku (warianty 2.1 i 2.3) – podczas naliczania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 rolnictwo ekologiczne uwzględniono pow. 30,00 ha, stanowiącą maksymalny limit powierzchni, do której można przyznać płatność w ramach ww. wariantu. Zastosowano również modulację i uśrednioną stawkę płatności w związku z naliczeniem płatności do pow. przekraczającej 20,00 ha zgodnie z przepisem § 20 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W odwołaniu, któremu organ odwoławczy nadał bieg po orzeczeniu o przywróceniu terminu do jego wniesienia, E. B. zarzuciła niekonstytucyjność przepisów powołanego wyżej rozporządzenia a także wskazała na wysokie koszty produkcji i zarzuciła brak długofalowej koncepcji rozwoju rolnictwa ekologicznego. Rozpoznając odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. w części wstępnej uzasadnienia przywołał i omówił obowiązujące w niniejszej sprawie przepisy prawa, w tym: ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), rozporządzenia Min. Rolnictwa i Rozwoju Wsi(dalej: MRiRW) z dnia 15 marca 2013r. W spr. szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objety Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, rozporządzenie MRiRW z dnia [...] marca 2015r. zmieniające ww. rozporządzenie. Stwierdził przy tym, że wniosek E. B. jest wnioskiem rozpoczynającym nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe z dniem [...]r. Wyjaśnił, że na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi spełniającemu łącznie wymienione taksatywnie w uzasadnieniu decyzji warunki. Zgodnie z § 13a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa przyznawana do działek rolnych przysługuje do pow. działek rolnych położonych na obszarze objętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym , zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów lub ich wariantów oraz objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 65/2011, z tym że w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 w zakresie wariantu: a) pierwszego, drugiego, piątego i szóstego – nie większej jednak niż 30 ha, b) trzeciego i czwartego – nie większej jednak niż 15 ha, c) siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego – nie większej jednak niż 10 ha. Limity powierzchniowe określone w ust. 1 stosuje się do przyznawania płatności osobno do każdego pakietu i wariantu wymienionego w ust. 1, z tym że w przypadku realizacji więcej niż jednego pakietu lub wariantu łączna pow. działek rolnych objętych wszystkimi realizowanymi pakietami lub wariantami, do której przysługuje płatność rolnośrodowiskowa wynosi nie więcej niż : 1) 20 ha albo 2) 30 ha – jeżeli wśród realizowanych pakietów lub wariantów rolnik realizuje wariant pierwszy, drugi, piaty lub szósty pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (ust.2). Gdy łączna pow. działek rolnych objętych wszystkimi realizowanymi pakietami przekracza odpowiedni limit powierzchniowy określony w ust. 2, powierzchnię, do której przysługuje płatność w ramach poszczególnych pakietów lub wariantów , stanowi iloczyn tego limitu powierzchniowego oraz procentowego udziału pow. działek rolnych objętych danym pakietem lub wariantami (ust.3). Gdy pow. działek rolnych objętych pakietem lub wariantem przekracza limit pow. dla tego pakietu lub wariantu określony w ust. 1, za pow. działek rolnych objętych danym pakietem lub wariantem, którą uwzględnia się, obliczają powierzchnię, do której przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w ramach poszczególnych pakietów lub wariantów, uważa się pow. równą temu limitowi powierzchniowemu (ust. 4). Udział, o którym mowa w ust. 3, ustala się do ośmiu miejsc po przecinku, a pow. do której przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w ramach poszczególnych pakietów lub wariantów, wyrażoną w hektarach – do dwóch miejsc po przecinku (ust. 5). Organ odwoławczy analizując ww. przepisy i ustalony stan faktyczny sprawy uznał, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej z zadeklarowanymi wariantami 2.1 i 2.3 przekracza maksymalną powierzchnię określoną w powyższych przepisach, podczas naliczania płatności rolnośrodowiskowej w ramach ww. wariantów zastosowano więc limit powierzchni 30 ha. Ponadto w niniejszej sprawie zastosowanie ma również degresja i uśrednienie stawki płatności, w związku z naliczeniem płatności do pow. przekraczającej 20,00 ha (wariant 2.1). Zgodnie z § 20 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego , w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w wysokości: 1) w przypadku wariantu pierwszego i drugiego: a) 100% stawki płatności – za powierzchnię od 0,1 ha do 20 ha, b) 50% stawki płatności – za powierzchnię powyżej 20 ha do 30 ha; 2) w przypadku wariantu piątego i szóstego: a) 100% stawki płatności – za powierzchnię od 0,1 ha do 15 ha, b) 50% stawki płatności – za powierzchnię powyżej 15 ha do 30 ha. Organ przytoczył ponadto przepisy ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 § 20 regulujące szczegółowo dalsze zasady ustalania płatności rolnośrodowiskowej. Wskazał także, że z zapisów art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia [...] stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011) wynika, że w przypadku stosowania degresywnych kwot pomocy, uwzględnia się średnią tych wartości w stosunku do odpowiednich obszarów zadeklarowanych. Uśredniona stawka płatności dla poszczególnych wariantów, obliczona zgodnie z zacytowanymi przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przy uwzględnieniu maksymalnego dopuszczalnego limitu, do jakiego może zostać wypłacona płatność w ramach tych wariantów wynosi: dla wariantu 2.1 – [...]zł oraz dla wariantu 2.3 – [...]zł. Natomiast powierzchnie do płatności, zgodnie z tymi przepisami zostały ustalone w obrębie limitu 30 ha w gospodarstwie na następującym poziomie : dla wariantu 2.1 – 29,10 ha i dla wariantu 2.3 – 0,90 ha. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik BP ARiMR w K. prawidłowo wyliczył przysługujące stronie na rok 2014 płatności rolnośrodowiskowe. Fakt niezadowolenia strony z wprowadzonych przez ustawodawcę w roku 2014 zmian w przepisach nie może prowadzić do uznaniowego odstąpienia przez organy od tych zasad. Przepisy prawa unijnego i krajowego, w tym rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mają charakter norm prawa publicznego, a zatem są bezwzględnie obowiązujące i nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości, gdyż ta prowadziłaby do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki. Ponadto organy administracyjne nie mają żadnych podstaw do badania legalności obowiązujących przepisów. Kompetencje w tym zakresie posiada tylko Trybunał Konstytucyjny. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. E.B. zarzuciła jej : 1) rażące naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach związanych ze zmniejszeniem płatności które miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne potraktowanie skarżącej w przedmiocie przyznania płatności w zakresie objętym zaskarżoną decyzją, w sytuacji lepszego potraktowania części rolników. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, stwierdzenie, że decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że nie została poinformowana przez organ w sposób całościowy i wyczerpujący o okolicznościach związanych z wejściem w życie nowych przepisów, które pogorszyły jej sytuację prawną w sposób bardzo istotny. Wejście w życie nowych regulacji prawnych w marcu 2014 r., w jej ocenie nie da się pogodzić z ustawą zasadniczą, w tym art. 32 ust. 1 Konstytucji mówiącym, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nowe regulacje prawne spowodowały pokrzywdzenie skarżącej o wysokość płatności rolnośrodowiskowej odpowiadającej kwocie ok[...]tys. zł. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi w całości. Ustosunkowując się do zarzutów skargi uznał, że są nieuzasadnione i nie mogą wpłynąć na zmianę stanowiska organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Badając sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu organy poczyniły w tej sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne i zastosowały właściwe w tym zakresie przepisy prawa materialnego, a skarżąca nie podważyła ich skutecznie w toku prowadzonego postępowania. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy przytoczył dokładnie i prawidłowo przepisy obowiązującego w tym zakresie prawa i zastosował je do prawidłowo ustalonego przez organy ARiMR - i w istocie niespornego - stanu faktycznego sprawy, zatem Sąd uznał za zbędne ponowne przytaczanie w tym miejscu obszernej ich treści. W badanej sprawie przedmiotem sporu między skarżącą a organem jest wysokość przyznanej kwoty płatności rolnośrodowiskowej, lecz nie poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa i nieprawidłowe ich wyliczenie przez organ, ale tylko i wyłącznie poprzez zakwestionowanie przez skarżącą legalności przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które stanowiło podstawę orzekania przez organy obu instancji administracyjnych oraz brak poinformowania skarżącej przez organ o obowiązujących przepisach prawa (art. 9 k.p.a.). Zgodnie z art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 64, poz. 427 z zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według ust. 2 art. 21 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Powyższa regulacja art. 21 powołanej ustawy, zawiera zatem unormowania szczególne w stosunku do przepisów procesowych ogólnego postępowania administracyjnego (k.p.a.), które to przepisy szczególne mają - z woli ustawodawcy – pierwszeństwo w ich stosowaniu. Wobec powyższego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wówczas, gdy dana instytucja procesowa nie jest unormowana odmiennie w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. W niniejszej sprawie to przepis art. 21 ust. 2 pkt 3 ma zastosowanie a nie przepis art. 9 k.p.a. w zakresie obowiązku organu do niezbędnego pouczania strony postępowania o co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że takich pouczeń organ udziela tylko na żądanie strony. Sąd nie stwierdził, w oparciu o przedłożone akta administracyjne, aby skarżąca występowała do organu z żądaniem wyjaśnienia jej jakiegokolwiek przepisu czy też wyjaśnienia jej sytuacji faktycznej lub prawnej. O tym, że zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem o przyznanie płatności znane były skarżącej świadczy po pierwsze to, że składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 złożyła podpis m.in. pod stosownym oświadczeniem (pkt IX wniosku). Po drugie skarżąca uczestniczyła w programach pomocowych związanych z finansowaniem z budżetu Unii Europejskiej od szeregu lat, i choćby stąd znane jej winny być zasady przyznawania płatności. Skarżąca powinna na bieżąco śledzić obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, tak jak to czyni każdy przedsiębiorca, a w sytuacji wątpliwości w ich zrozumieniu ma możliwość zwrócić się do organu o niezbędne wyjaśnienia. Tak więc zarzut naruszenia przez organy art. 9 k.p.a. jest całkowicie bezzasadny. Odnosząc się do następnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżącej w stosunku do innych rolników rozpoczynających "realizację planu środowiskowego pięcioletniego" np. o rok później, Sąd uznał iż jest on również niezasadny. Skarżąca podkreśla też w uzasadnieniu skargi, że wejście w życie zmienionych przepisów do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w dniem 15 marca 2014 r. nie da się pogodzić z ustawą zasadniczą. Wyjaśnić należy, że konstytucyjna zasada równości zakłada równe traktowanie podmiotów podobnych, wyodrębnionych w oparciu o wspólną im cechę istotną (relewantną). Wybór cechy relewantnej, mający charakter aksjologiczny, powinien być dokonywany na podstawie zobiektywizowanych i racjonalnych kryteriów (wyrok z [...] października 2012 r., K 27/11). Ustawodawca może różnicować określone grupy podmiotów podobnych, o ile kryterium zróżnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem oraz treścią danej regulacji. Waga interesów, którym zróżnicowanie ma służyć, musi pozostawać w proporcji do wagi interesów naruszonych przez wprowadzenie zróżnicowania. Poza tym kryterium zróżnicowania musi pozostawać w związku z innymi wartościami konstytucyjnymi, które uzasadniają odmienne traktowanie. Racjonalność odnosi się do celu ustawodawcy, jakim w tym wypadku było stosowanie określonej polityki państwa w stosunku do obszarów rozwoju wsi. Zgodnie, z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada ta nie jest jedyną regulacją konstytucyjną, dotyczącą równości podmiotów prawa, stanowi ona jednak lex generalis, w stosunku do innych konstytucyjnych unormowań dotyczących równości np. równych praw kobiet i mężczyzn w życiu rodzinnym, społecznym i gospodarczym (art. 33 ust. 1), czy na przykład dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60). Rozumienie zasady równości jest utrwalone w bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i nie budzi kontrowersji. Polega ono na tym, iż osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo, natomiast osoby znajdujące się w sytuacji odmiennej należy traktować odmiennie. Podobieństwo sytuacji w danym przypadku polega na określeniu cechy relewantnej ( tj. owa cecha istotna, której występowanie przesądzić ma o spełnieniu warunku podobieństwa). Wiadomo jednakże, iż zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego. Trybunał Konstytucyjny pozwala w pewnych sytuacjach na zróżnicowanie sytuacji prawnej określonych podmiotów. Musi to być jednak usprawiedliwione (uzasadnione), gdyż w przeciwnym przypadku zróżnicowanie to nabiera charakteru dyskryminacji. Naruszenie zasady równości pociąga za sobą naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada ta wyrażona obecnie w art. 2 przepisów Konstytucji, wyraża pewne zobowiązanie państwa w stosunku do obywateli. Ocena przepisów ustawowych pod kątem realizowania zasady sprawiedliwości społecznej jest w dużym stopniu oceną pozaprawną i należy do zadań samego ustawodawcy, a nie organów administracyjnych lub sądownictwa. Natomiast badanie konstytucyjności przepisów prawa (w tym równości wobec prawa) należy, jak słusznie stwierdził to organ odwoławczy, do Trybunału Konstytucyjnego. Mając na względzie powyższe Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazywanych w skardze (albo innych) przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania. W związku z tym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.