III SA/Wr 1041/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), , Protokolant referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 października 2021 r. nr UP-913/2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem złożonym 9 października 2018 r. w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS) Oddział we Wrocławiu Inspektorat Oleśnica P. B. (dalej: strona, skarżący) wniósł o umorzenie ciążących na nim zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wskazał, że z informacji otrzymanej od ZUS wynika, iż ciążą na nim zaległości z tytułu składek za lata 2004-2014. Ponieważ należności te przedawniają się po upływie 5 lat, doszło już doszło do przedawnienia składek za lata 2004-2011. Decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 112 528,55 zł. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją nr UP 90/2019 z dnia 15 marca 2019 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku Białej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778), utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. (sygn. akt III SA/Wr 141/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w obu instancjach. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle ustaleń i stanowiska organu w kwestii przedawnienia zaległości objętych wnioskiem skarżącego, mimo że przedawnienie było podstawową okolicznością, na którą powołał się on we wniosku o umorzenie należności składkowych. Do tych argumentów odniósł się Zakład – jednak niezwykle zdawkowo – w decyzji pierwszoinstancyjnej, ograniczając się do stwierdzenia, że strona została osobnym pismem poinformowana, że zaległości nie uległy przedawnieniu i kwestia ta została tam wyjaśniona. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że organ w decyzji natomiast nie wyjaśnił nawet, jakie przepisy w tym zakresie znajdują zastosowanie i które okoliczności należy uznać za istotne z ich punktu widzenia. Wskazane kwestie i istotne z ich punktu widzenia okoliczności powinny zostać omówione i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zatem obowiązany ocenić i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czy w sprawie doszło i ewentualnie w jakim zakresie do przedawnienia należności, przy czym konieczne będzie ustalenie okresów zawieszenia, czy przerw biegu przedawnienia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa i z uwzględnieniem ich zmian oraz poparcie tych ustaleń dokumentacją umożliwiającą Sądowi ich weryfikację. Rozstrzygając o wniosku organ musi w konsekwencji ocenić ponownie spełnienie przez stronę przesłanek umorzenia, odnosząc wynikające z przepisów wymogi oraz ustalenia w zakresie sytuacji finansowej i życiowej skarżącej do ostatecznej wartości zadłużenia, po uwzględnieniu ewentualnych przedawnień. Rozstrzygając ponownie o wniosku strony, na skutek uchylenia wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. poprzednich decyzji, ZUS w decyzji z dnia 17 lipca 2020 r. (nr UP-437/2020) również nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie zaległości w zapłacie składek na ubezpieczenia społeczne, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie ZUS wydane w pierwszej instancji z dnia 3 kwietnia 2020 r. (nr 613/2020). Wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 423/20) uchylił zaskarżoną decyzję ZUS, ponownie wskazując na konieczność dokonania analizy dotyczącej biegu i upływu okresu przedawnienia poszczególnych zaległości składkowych, o których umorzenie zwrócił się skarżący. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 15 października 2021 r. (nr UP-913/2021), na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, ZUS uchylił swoją decyzję z dnia 3 kwietnia 2020 r. (nr 613/2020) oraz – działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 u.s.u.s. – odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 109 618,03 zł (pkt 1) oraz – działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 105 723,45 zł (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji, po szerokim przytoczeniu podstaw prawnych ze wskazaniem brzmienia art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. w poszczególnych okresach z uwzględnieniem przepisów przejściowych, ZUS wskazał, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Z kolei w zawartej na stronach 10-22 tabeli wskazał na okresy oraz kwoty zaległości skarżącego z tytułu składek, jak również aktualny stan postępowania egzekucyjnego. ZUS wyjaśnił także, że ww. należności są zabezpieczone hipotecznie. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ szeroko i wyczerpująco odniósł się do treści art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z art. 32 u.s.u.s i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uznając w konkluzji, że nie zaistniały podstawy do umorzenia skarżącemu nadal wymagalnych i nieprzedawnionych zaległości. W skardze na to rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie przepisów prawa oraz interesu skarżącego, a także zobowiązanie organu do wydania z urzędy nowej decyzji umarzającej zaległość z tytułu trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej, a także przedawnienie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że orzekanie w sprawie niniejszej odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnymi wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 19 września 2019 r. (sygn. akt III SA/Wr 141/19) oraz z dnia 3 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 423/20), w których Sąd zwrócił uwagę na konieczność zweryfikowania biegu i upływu okresu przedawnienia poszczególnych zaległości składkowych, o których umorzenie zwrócił się skarżący. Zgodnie z powołanym przepisem prawnym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/OI 443/09 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 p.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt: II GSK 240/06). Podkreślić należy, że pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zauważyć również należy, że w orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd wyrażony miedzy innymi w wyroku NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt: II FSK 1057/11, że sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnych wyrokach tut. Sądu z dnia 19 września 2019 r. (sygn. akt III SA/Wr 141/19) oraz z dnia 3 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 423/20), ponieważ nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem, nie doszło również do istotnej zmiany stanu prawnego. Przechodząc natomiast do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że istotą zawartych w powołanych wyrokach tutejszego Sądu wskazań co do dalszego postępowania było dokonanie oceny, czy w sprawie doszło i ewentualnie w jakim zakresie do przedawnienia należności, przy czym konieczne było ustalenie okresów zawieszenia, czy przerw biegu przedawnienia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa i z uwzględnieniem ich zmian oraz poparcie tych ustaleń dokumentacją umożliwiającą Sądowi ich weryfikację. A nadto, dokonana przez organ ponowna analiza powołanych okoliczności winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w motywach podanych w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja tych zaleceń nie wypełnia. Za dalece niewystarczające należy uznać – jakkolwiek obszerne i wyczerpujące – przywołanie stanu prawnego w okresie, w jakim powstały zaległości, lecz bez wskazania, które przepisy mają zastosowanie do poszczególnych okresów zaległości składkowych. Sama treść tabeli umieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozwala na ustalenie, które ewentualnie należności z tytułu składek uległy przedawnieniu, a jeśli nie – które z nich zostały zabezpieczone hipotecznie; względnie w stosunku do których z nich możliwa jest egzekucja z zajętych nieruchomości wobec ograniczenia kwoty zabezpieczenia hipotecznego. Wszystkie te elementy winny znaleźć się – zgodnie ze wskazaniami Sądu – w uzasadnieniu decyzji. Również przywołanie okoliczności faktycznych takich jak: wnioski z dnia 23 maja 2013 r. oraz z dnia 13 stycznia 2015 r. o umorzenie należności na podstawie ustawy z 9 listopada 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551) oraz układ ratalny zawarty 12 grudnia 2016 r., bez szczegółowego odniesienia się organu jaki wpływ na przedawnienie należności mają te czynności w aspekcie stanu prawnego obowiązującego w momencie składania tych wniosków (np. w odniesieniu do daty powstania zaległości), czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd wyraźnie wskazał, że koniecznym jest dokonanie analizy dotyczącej biegu i upływu okresu przedawnienia poszczególnych zaległości składkowych, o których umorzenie zwrócił się skarżący. Trudno uznać za taką analizę stanowisko organów wyrażone uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które sprowadza się do przywołania brzmienia przepisów u.s.u.s. oraz przepisów przejściowych, natomiast bez szczegółowego ustalenia – jak zalecał Sąd w powołanych wyrokach – okresów zawieszenia biegu terminu przedawnienia czy przerw w biegu tego terminu na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa. Sąd podkreśla jednocześnie – co także miało wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy – że uwadze organów po raz kolejny umknęła i nie została przez nie wyjaśniona kwestia rozbieżności kwot wynikających z Informacji o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999 r., z kwotami wskazanymi w zaskarżonej decyzji. Nie sposób zatem ustalić, w jakiej rzeczywistej wysokości skarżący posiada zaległości z tytułu składek. Jeśli bowiem kwota wynikająca z decyzji różni się od kwoty zawartej w materiale dowodowym (w tym przypadku w szczególności z Informacji o stanie należności z tytułu składek od 1 stycznia 1999 r.), rolą organu orzekającego jest fakt ten odpowiednio skomentować, umożliwiając tym samym kontrolę sądową rozstrzygnięcia. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.